二、行政訴訟法的淵源與立法目的

(一)行政訴訟法的概念與淵源

行政訴訟法是指有關(guān)調(diào)整人民法院和當事人及其他訴訟參與人在審理行政案件過程中所進行的各種訴訟活動以及所形成的各種訴訟關(guān)系的法律規(guī)范的總和。簡言之，行政訴訟法就是調(diào)整行政訴訟法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。

行政訴訟法有狹義和廣義之分。狹義的行政訴訟法又稱形式意義的行政訴訟法，僅指行政訴訟法典。在我國即指1989年通過的《中華人民共和國行政訴訟法》。廣義的行政訴訟法又稱實質(zhì)意義的行政訴訟法，既包括行政訴訟法典，也包括《民事訴訟法》及其他法律、法規(guī)中有關(guān)或者適用于行政訴訟的原則、制度和一些具體規(guī)定等。

我國廣義即實質(zhì)意義的行政訴訟法的淵源主要有：

1.《中華人民共和國行政訴訟法》 1989年4月4日由七屆全國人大二次會議通過，并于1990年10月1日起施行。共11章75條，對我國行政訴訟的基本原則、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權(quán)賠償責任、涉外行政訴訟等行政訴訟各方面的問題，作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，成為我國廣義行政訴訟法的主體部分。

2.單行法律、法規(guī)中有關(guān)行政訴訟問題的規(guī)定 行政訴訟法第十一條第二款規(guī)定："除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件";第37條規(guī)定："法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定";第38條規(guī)定，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，等等。因而，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例中有關(guān)行政訴訟的規(guī)定，也屬于行政訴訟法的一部分。

3.民事訴訟法中可以適用行政訴訟法的規(guī)定 最高人民法院在2000年所作的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)第97條規(guī)定："人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴 訟的有關(guān)規(guī)定。"

4.最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于審理行政案件的司法解釋 如2000年最高人民法院根據(jù)行政訴訟的實際情況和新的需要，制定了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，共98條。最高人民檢察院于1990年制定了《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》，共9條。

5.國際條約和行政協(xié)定中有關(guān)行政訴訟的規(guī)定 在涉外行政訴訟中，要適用我國參加的國際條約和行政協(xié)定(我國聲明保留的條款除外)。

(二)行政訴訟法的立法目的

1.保證法院正確、及時地審理行政案件

主要表現(xiàn)是：1)行政訴訟法主要從人民法院依法獨立行使行政審判權(quán)、審判原則、證據(jù)制度、行政訴訟強制措施、審判依據(jù)、兩審終審制及審判監(jiān)督程序等方面，對保證人民法院正確審理行政案件作出了規(guī)定。2)為了防止行政案件久拖不決，行政訴訟法作了一系列的期限規(guī)定，如申請行政復(fù)議期限、復(fù)議期限、起訴期限、受理期限、審理期限等，這一系列法定期限之間又是互相銜接的。

2.保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益

主要表現(xiàn)是：

1)行政訴訟法的制定和實施，為公民、法人或者其他組織在認為行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織的行政行為侵犯其合法權(quán)益時提供了比較有效的司法救濟途徑。

2)行政訴訟法第十一條規(guī)定了人民法院的受案范圍，亦即公民、法人和其他組織受到司法機關(guān)保護的范圍。這一規(guī)定與該法制定之前的狀況相比較，大大擴大了司法機關(guān)保護的范圍。

3)用專章規(guī)定了行政機關(guān)的行政侵權(quán)賠償責任，對申請賠償?shù)某绦?、、排斥責任以及賠償費用的來源等，作了明確規(guī)定。

4)規(guī)定了公民、法人和其他組織在訴訟過程中的程序性權(quán)利。

如人民法院作出裁定不受理起訴或者駁回起訴，原告對裁定不服的，可以向上一級人民法院提出上訴;對人民法院作出的第一審判決不服，可在法定期限內(nèi)向上一級人民法院提出上訴;人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，等等。

3.維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)

主要表現(xiàn)是：

1)人民法院經(jīng)過審理，認為行政機關(guān)的具體行政行為是合法的和公正的，應(yīng)判決維持、駁回原告的起訴。這就維護了行政機關(guān)的威信，保證了行政效率，穩(wěn)定了行政秩序。

2)行政機關(guān)及其工作人員由于種種原因，其具體行政行為侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，由人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，判決撤銷、變更行政處理決定或者強制行政機關(guān)履行義務(wù)，起到司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的作用，以保證行政機關(guān)嚴格依法行政。

(三)行政訴訟的基本原則

行政訴訟的基本原則可以分為兩類：即共有原則和特有原則。

行政訴訟作為法院主持下的三大訴訟制度之一，其與其他訴訟制度有一些共同的司法原則，主要有：

1)人民法院依法獨立行使審判權(quán)原則;

2)以事實為根據(jù)，以法律為準繩原則;

3)合議、回避、公開審判原則;

4)兩審終審制原則;

5)當事人法律地位平等原則;

6)使用本民族語言文字進行訴訟原則;

7)辯論原則;

8)人民檢察院實行法律監(jiān)督原則。

行政訴訟以解決外部行政爭議為對象，而外部行政爭議的最大特征是雙方當事人的法律地位不平等。這一特殊性決定了行政訴訟具有與其他訴訟不同的原則，主要有：

1)當事人選擇復(fù)議原則;

2)具體行政行為不因訴訟而停止執(zhí)行原則;

3)不適用調(diào)解原貝。;

4)審查具體行政行為的合法性原則;

5)司法變更權(quán)有限原則;

6)被告行政機關(guān)負舉證責任原則等。

本書重點介紹行政訴訟的特有原則。

1.當事人選擇復(fù)議原則

即對屬于人民法院受案范圍的行政案件，在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議的情況下，當事人對具體行政行為不服時，既可以先向上一級行政機關(guān)或者法律規(guī)定的特定機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服，再向法院起訴，也可以不經(jīng)復(fù)議直接向法院起訴。簡言之，在我國，復(fù)議原則上不是進行行政訴訟的必經(jīng)程序，是否經(jīng)過復(fù)議，由當事人自己選擇。

把行政復(fù)議作為行政訴訟的必經(jīng)階段，即行政復(fù)議前置原則，是一些國家行政訴訟的一項基本原則。其理論根據(jù)是，在進行行政訴訟之前，必須窮盡一切救濟手段;其實踐意義是，由行政機關(guān)自我檢查、自我糾正，既可以維護行政機關(guān)的威信，也可以減輕法院的負擔，還體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的尊重。

在我國，行政復(fù)議與行政訴訟有以下幾種關(guān)系：1)必須經(jīng)過復(fù)議才能向法院提起行政訴訟;2)是否經(jīng)過復(fù)議再向法院提起行政訴訟，由當事人選擇：3)行政復(fù)議和行政訴訟由當事人任擇其一;4)法律規(guī)定復(fù)議決定為終局決定，當事人不得向人民法院提起行政訴訟;5)當事人對行政復(fù)議決定不服，或者向國務(wù)院申請裁決，或者向法院提起行政訴訟。其中，由當事人選擇是先向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，再向法院起訴，還是直接向人民法院起訴，是處理行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的最基本的原則。

2.審查具體行政行為合法性原則

抽象行政行為和具體行政行為都有可能對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益構(gòu)成侵害，但考慮到我國的政治體制和人民法院地位，行政訴訟法第二條規(guī)定："公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟"。據(jù)此，具體行政行為是行政訴訟中的起訴對象，而抽象行政行為不是行政訴訟的起訴對象。

對行政機關(guān)作出的具體行政行為的要求應(yīng)當包括兩個方面，即合法性和合理性。具體行政行為違法或者雖然合法但不合理(即不適當)，都有可能對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益構(gòu)成侵害。行政訴訟法考慮到法院的性質(zhì)和司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，在第5條規(guī)定："人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查。"因此，公民、法人或者其他組織只有對具體行政行為的合法性提出異議時，才能通過行政訴訟的方式解決，而行政機關(guān)在法律、法規(guī)授予的行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否合理、適當?shù)膯栴}，原則上只能通過行政復(fù)議由行政機關(guān)自行判斷和處理。

3.具體行政行為不因訴訟而停止執(zhí)行原則

這一原則的基本內(nèi)涵是，具體行政行為作出以后，當事人即使提起了行政訴訟，仍要按照具體行政行為所規(guī)定的內(nèi)容履行自己的義務(wù)，否則，行政機關(guān)或者行政機關(guān)通過人民法院有權(quán)對當事人采取強制措施，迫使當事人履行義務(wù)。

行政訴訟法同時也考慮到在某些特殊情況下，具體行政行為應(yīng)當停止執(zhí)行，否則將可能造成難以彌補的損失。第四十四條規(guī)定，在以下三種情況下，具體行政行為要停止執(zhí)行：

1)被告認為需要停止執(zhí)行的;

2)原告在提起行政訴訟的同時，申請法院停止執(zhí)行具體行政行為，法院認為該具體行政行為的執(zhí)行將會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益的，裁定停止執(zhí)行;

3)法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的，這種情形在全國目前尚無典型的規(guī)定，比較相近的規(guī)定是治安管理處罰條例關(guān)于拘留的規(guī)定。治安管理處罰條例規(guī)定，被拘留人提起訴訟的，在交納了保證金或者提供了擔保人的情況下，可以暫緩拘留。這顯然是考慮到了拘留這種限制人身13由的行政處罰的特殊性。

4.不適用調(diào)解原則

即人民法院審理行政案件，既不能把調(diào)解作為行政訴訟過程中的一個必經(jīng)階段，也不能把調(diào)解作為結(jié)案的一種方式。調(diào)解的前提是當事人對雙方所發(fā)生爭議的標的具有處分權(quán)，即雙方當事人對爭議的標的，可以互諒互讓，互相妥協(xié)，可以退讓或者放棄。人民法院審理行政案件之所以不能適用調(diào)解原則，其根本原因在于，行政訴訟的審理對象是具體行政行為的合法性。而行政機關(guān)作出具體行政行為，是其行使法定職權(quán)的表現(xiàn)，即依據(jù)法律規(guī)定和當事人的行為，行政機關(guān)只能作出這種性質(zhì)和這種程度的具體行政行為，而不能作出其他性質(zhì)種類和其他程度的具體行政行為。換言之，對于這種法定職權(quán)，行政機關(guān)不得放棄或者讓步，否則即構(gòu)成失職。

行政訴訟法第67條規(guī)定："賠償訴訟可以適用調(diào)解。"這是因為，行政訴訟和行政賠償訴訟是兩種性質(zhì)的訴訟。行政訴訟的標的是具體行政行為是否合法，而行政賠償訴訟無非涉及兩個問題：一是具體行政行為是否造成了實際損害;二是損害的程度如何。相應(yīng)地，人民法院審理這類案件也是解決兩個問題：一是是否賠償;二是賠償?shù)臄?shù)額。而這兩個問題均不涉及行政機關(guān)的法定職權(quán)，僅在于對損害事實的認定及相應(yīng)的賠償。因此，雙方可以通過協(xié)商，本著互諒互讓的原則，解決行政賠償責任問題。

5.司法變更權(quán)有限原則

即人民法院對被訴具體行政行為經(jīng)過審理后，認為該具體行政行為違法而改變該具體行政行為的權(quán)力。司法變更權(quán)涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題。行政訴訟法既考慮到最大限度地保護當事人合法權(quán)益的需要及保障司法權(quán)行使的有效性，又考慮到法定的權(quán)力分配關(guān)系，在第五十四條第四項規(guī)定，人民法院認為"行政處罰顯失公正的，可以判決變更"。此外，"被告行政機關(guān)負舉證責任原則"，也是行政訴訟中的一 重要原則，這一原則的內(nèi)容及其原因?qū)⒃谛姓V訟證據(jù)部分作詳細介紹。

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（責任編輯：fky）

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