二、我國(guó)土地登記制度的完善

1、關(guān)于登記的效力

登記的核心問(wèn)題，是登記所產(chǎn)生的法律效力。在當(dāng)事人之間具有公信力，不問(wèn)其行為在實(shí)體法上有無(wú)撤銷或無(wú)效的原因;在對(duì)于第三人而言，不問(wèn)其為善意或惡意，均發(fā)生絕對(duì)不可推翻的效力，即公示力。依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。這是《土地登記規(guī)則》和《土地管理法》共同對(duì)登記的效果所作的規(guī)定。然而，這僅僅是原則的、概括的規(guī)定。至于登記產(chǎn)生的是生效效力還是對(duì)抗效力?尚未明確。考察我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)立法，其態(tài)度也較為暖昧，我國(guó)城市房地產(chǎn)管理法第35條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照本法第五章的規(guī)定辦理權(quán)屬登記?！逼渲小皯?yīng)當(dāng)”一詞表明該條款屬于強(qiáng)制性規(guī)范，但根據(jù)該法第40條和第49條的規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或抵押均需訂立書面合同，于是便有了疑問(wèn)，登記究竟是轉(zhuǎn)讓合同或抵押合同的生效要件還是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件?

大陸法系公示原則的法律效果，有兩種不同的規(guī)定：一是登記成立主義，即土地權(quán)利的取得或變更，非經(jīng)登記不發(fā)生效力，登記具有強(qiáng)制性，德國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)采行。二是登記對(duì)抗主義即土地權(quán)利的生效不以登記為要件，僅依據(jù)當(dāng)事人之間的契約便可生效，但未經(jīng)登記的權(quán)利不得對(duì)抗第三人，此種情況下登記具有選擇性，法國(guó)、日本采行。德國(guó)采用登記成立主義的經(jīng)濟(jì)背景是16世紀(jì)以來(lái)，物權(quán)信用沒(méi)落，加上長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)造成經(jīng)濟(jì)恐慌，使得不動(dòng)產(chǎn)的信用，需以強(qiáng)制法律規(guī)范予以提升。這樣，國(guó)家對(duì)交易活動(dòng)的介入，正符合這種要求。法國(guó)采取登記對(duì)抗主義的經(jīng)濟(jì)背景是，法國(guó)注重自由主義，尤其是個(gè)人主義興起后，個(gè)人意志得到普遍尊重，政府對(duì)私人交易活動(dòng)的介入，違背個(gè)人的意愿，也與爭(zhēng)取自由的思潮不符。登記成立要件主義將物權(quán)公示的表面形式與物權(quán)變動(dòng)本身緊密結(jié)合在一起，也稱形式主義的立法。對(duì)抗要件主義完全按照當(dāng)事人的意思表示來(lái)決定物權(quán)變動(dòng)的效力，而將公示問(wèn)題與物權(quán)變動(dòng)本身分開(kāi)，所以也稱意思主義立法。登記成立要件主義和登記對(duì)抗主義兩種不同的立法對(duì)物權(quán)變動(dòng)的要求不同。登記要件主義是強(qiáng)行性法律規(guī)定，要求所有的物權(quán)變動(dòng)都必須公示;而登記對(duì)抗主義則將公示作為任意性規(guī)定，由物權(quán)變動(dòng)的當(dāng)事人決定是否進(jìn)行公示。兩種制度的法律效果也不同，其社會(huì)功能也有很大區(qū)別。相比之下成立要件主義更有利于法律關(guān)系的明確和保護(hù)交易安全。成立要件主義對(duì)物權(quán)變動(dòng)的公示采取嚴(yán)格的強(qiáng)制的規(guī)定，使物權(quán)行為和債權(quán)行為明確分開(kāi)，法律關(guān)系清楚，有利于人們確定物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間和明晰權(quán)利的歸屬狀況，從而進(jìn)行正確有效的交易活動(dòng);另外，也便于國(guó)家理解和掌握交易狀況，并進(jìn)行管理和監(jiān)督。當(dāng)然，其不足之處也非常明顯，由于偏重于形式，對(duì)交易日益頻繁、種類日益增多的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，其靈活性不夠，交易成本加大，登記機(jī)關(guān)的工作加重。登記對(duì)抗主義將公示與否的決定權(quán)交給當(dāng)事人，雖具有靈活性，但對(duì)于第三人很難判斷交易的變動(dòng)狀況及權(quán)利的有效性，因而不利于保護(hù)交易的安全。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地采取嚴(yán)格的管理方式，以土地使用權(quán)為中心的權(quán)利交易受到嚴(yán)格的限制，同時(shí)，由于土地登記立法側(cè)重管理，在土地權(quán)利公示，保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的合理配置和流動(dòng)方面法律保障的力度不夠。目前，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)已經(jīng)相當(dāng)普遍，很多沒(méi)有辦理登記，私下自由進(jìn)行。原因在于立法并沒(méi)有給交易者提供這樣的認(rèn)識(shí)：登記是保護(hù)土地權(quán)利交易的法定形式。交易者只能關(guān)注交易的短期效率。這些已經(jīng)嚴(yán)重制約了土地使用權(quán)的進(jìn)一步改革，為此，已有學(xué)者呼吁盡快制定一個(gè)全國(guó)性的土地登記法。完善土地登記法律制度，將現(xiàn)有的登記規(guī)則上升為法律，增強(qiáng)法律的強(qiáng)制力;在土地登記法律效力方面，采取登記成立要件主義為主，土地權(quán)利的變動(dòng)必須進(jìn)行登記，不登記不發(fā)生法律效力;同時(shí)，以登記對(duì)抗主義為例外，對(duì)個(gè)別情況，不適合強(qiáng)制登記的，可以允許當(dāng)事人自由決定登記。例如，土地使用權(quán)租賃，因其債權(quán)的特性，登記與否由當(dāng)事人行使選擇權(quán)。在日本和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)的土地登記也均不包括土地使用權(quán)租賃。這樣可以吸收登記成立主義和登記對(duì)抗主義各自的優(yōu)點(diǎn)，既體現(xiàn)原則性，又有靈活性。

2、土地登記的內(nèi)容

根據(jù)《土地登記規(guī)則》，土地登記的權(quán)屬種類包括：國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、土地他項(xiàng)權(quán)利。登記的內(nèi)容包括：初始土地登記、變更土地登記、土地權(quán)利終止的注銷登記。

登記的功能，表現(xiàn)為具有公示、保護(hù)交易安全的作用。在我國(guó)目前登記主要體現(xiàn)是一種土地管理監(jiān)督手段。與發(fā)達(dá)國(guó)家的登記制度相比，我國(guó)有關(guān)土地登記的制度的功能還未充分發(fā)揮其保障交易安全的功能。實(shí)踐中，常發(fā)生這樣的事件，交易雙方已經(jīng)就土地使用權(quán)的交易達(dá)成協(xié)議，但尚未辦理登記手續(xù)，此時(shí)轉(zhuǎn)讓方將該標(biāo)的轉(zhuǎn)讓給第三人，并辦理的轉(zhuǎn)讓登記。則受讓方無(wú)法取得土地的使用權(quán)。因合同尚未生效，若原受讓方因此受到損失，也只能按照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，請(qǐng)求締約過(guò)失賠償。土地這種特殊的交易標(biāo)的，不同于一般的商品交易之處在于，在交易的同時(shí)，對(duì)取得的土地使用權(quán)確定了較長(zhǎng)期的、大額的投資預(yù)期，而締約過(guò)失賠償并不不足預(yù)期利益，這樣，對(duì)原土地使用權(quán)受讓人的權(quán)益的保護(hù)就不周全。另外，也經(jīng)常發(fā)生這樣的事件，由于登記工作人員的登記核查不嚴(yán)，造成本不應(yīng)給予登記的土地權(quán)利事項(xiàng)，而給予了登記。即意味著真正的土地權(quán)利人的利益將受到威脅，判令土地權(quán)屬我國(guó)采取登記絕對(duì)主義，在司法救濟(jì)上法院往往依據(jù)登記的有關(guān)文件，維持錯(cuò)誤登記。

登記公信力的補(bǔ)救把這兩種情況分別稱為搶先登記和錯(cuò)誤登記。為了防止出現(xiàn)這兩種現(xiàn)象，給當(dāng)事人造成不應(yīng)有的損害，國(guó)外采取的解決方法是：對(duì)搶先登記，德國(guó)民法創(chuàng)立了預(yù)備登記制度，即將物權(quán)行為履行前形成的債權(quán)預(yù)先登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，憑此對(duì)抗將來(lái)可能出現(xiàn)相同請(qǐng)求權(quán)。這一制度后來(lái)被瑞士民法和日本民法所繼受。預(yù)備登記和實(shí)際登記的區(qū)別在于，預(yù)備登記只進(jìn)行形式審查，而實(shí)際登記進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查;預(yù)備登記只起到證明交易關(guān)系的作用，實(shí)際登記則具有確認(rèn)合同效力的作用。

對(duì)于錯(cuò)誤登記，德國(guó)民法創(chuàng)立了異議登記制度。如果出現(xiàn)登記權(quán)利與實(shí)際權(quán)利不符的情況，權(quán)利人可以向登記機(jī)關(guān)提出異議，該項(xiàng)異議被登記于不動(dòng)產(chǎn)登記簿上之后，能夠?qū)埂暗怯浾_性的推定效力”。通過(guò)異議登記，賦予權(quán)利人一種應(yīng)急措施，待登記機(jī)關(guān)查清事實(shí)后，還應(yīng)該辦理變更登記或注銷異議登記。澳大利亞創(chuàng)立托倫斯制。已登記的權(quán)利具有絕對(duì)的、不可推翻的效力，即使發(fā)現(xiàn)確實(shí)有錯(cuò)誤，證明已登記的土地權(quán)利在未登記之前不應(yīng)為登記人所享有的，原土地享有人頁(yè)不能因此而推翻已經(jīng)登記的事項(xiàng)，只能由德國(guó)登記機(jī)關(guān)給應(yīng)享有土地權(quán)的人以相當(dāng)?shù)馁r償;土地權(quán)利需要變更時(shí)，登記機(jī)關(guān)收回原由土地證書，經(jīng)過(guò)審查變更登記，法給受讓人以新的土地證書。美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等國(guó)的土地登記制均采用這一制度。

我國(guó)土地制度改革的方向，就是實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配制的目標(biāo)。突破長(zhǎng)期以來(lái)形成的土地權(quán)利單一化、凝固化的局面，充分發(fā)揮所有權(quán)之外的土地利用權(quán)的功能。土地利用權(quán)功能發(fā)揮作用的前提是首先確認(rèn)各種土地權(quán)利類型，在此基礎(chǔ)上將土地利用權(quán)的自由流通轉(zhuǎn)讓作為新型的地產(chǎn)制度的基本原則。在實(shí)現(xiàn)土地利用權(quán)的自由流通轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，土地登記是必不可少的重要的保障因素。完善土地登記制度成為當(dāng)前土地改革的重要環(huán)節(jié)。在各中土地利用權(quán)的設(shè)置中，必須首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持土地登記要件原則，防止土地權(quán)利市場(chǎng)化過(guò)程中和市場(chǎng)化以后，權(quán)利流轉(zhuǎn)無(wú)序。明確界定各種適應(yīng)市場(chǎng)需要的土地權(quán)利，規(guī)定權(quán)利的取得、行使、變更、終止等內(nèi)容應(yīng)依法登記，使登記成為國(guó)家掌握土地資源配制，調(diào)控地產(chǎn)市場(chǎng)的重要手段。在登記的內(nèi)容上，完善現(xiàn)有的初始登記、變更登記制度的同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)備登記和異議登記制度，對(duì)穩(wěn)定地產(chǎn)市場(chǎng)、保障交易安全具有重要的作用。

3、土地登記機(jī)關(guān)

土地登記機(jī)關(guān)主要是各級(jí)土地行政管理部門。就現(xiàn)有法律規(guī)定而言，土地登記機(jī)關(guān)和房產(chǎn)登記機(jī)關(guān)乃至其他不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的職能，需進(jìn)一步協(xié)調(diào)。我國(guó)擔(dān)保法而言，第42條規(guī)定了4個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記部門?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第60條規(guī)定了兩種截然相反的登記程序，即：“在依法取得的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地上簡(jiǎn)稱房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)管理部門申請(qǐng)登記…;房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請(qǐng)房產(chǎn)變更登記，并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記，經(jīng)同級(jí)人民政府土地管理部門核實(shí)，由同級(jí)人民政府更換或者更改土地使用權(quán)證書?！本褪钦f(shuō)，開(kāi)發(fā)用地建成房屋的，先憑土地證辦理房產(chǎn)登記;轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的，則先辦理房產(chǎn)登記后辦理土地登記。登記程序的不協(xié)調(diào)，加上土地部門和房產(chǎn)部門工作中相互不配合，造成了實(shí)踐中很多難以解決的問(wèn)題。例如在辦理了房產(chǎn)證以后，因土地權(quán)屬或土地侵權(quán)糾紛使房屋下的土地處于爭(zhēng)議狀態(tài)，房屋所有權(quán)人將房屋轉(zhuǎn)移出去，受讓人辦理了房產(chǎn)變更登記手續(xù)，取得房產(chǎn)所有權(quán)證書，新的房產(chǎn)所有人將房產(chǎn)再次轉(zhuǎn)讓，新的受讓人依據(jù)法律可以再次獲得房產(chǎn)證書，如此進(jìn)行下去，就使作為房產(chǎn)基礎(chǔ)的地產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議確定之前的空當(dāng)，房產(chǎn)能“合法”地流轉(zhuǎn)，將地產(chǎn)登記的管理行為架空。由此，使人們滋生出這樣一種觀念，有了房產(chǎn)證就有了一切，地產(chǎn)證無(wú)關(guān)緊要。實(shí)踐中的很多房主確實(shí)只有房產(chǎn)證，而無(wú)地產(chǎn)證。

房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不能統(tǒng)一，主要是舊的行政管理體制所致。自1956年起土地權(quán)利退出財(cái)產(chǎn)法的范疇，直到1988年之后才又重新進(jìn)入財(cái)產(chǎn)法范疇，而此時(shí)，房屋產(chǎn)權(quán)、林地產(chǎn)權(quán)等已經(jīng)納入了財(cái)產(chǎn)法，并且先于土地登記建立了各自的登記制度。這種狀況既不符合法理，也不符合國(guó)際慣例。在當(dāng)今世界，凡建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的國(guó)家和地區(qū)，不論這種登記被稱為土地登記還是被稱為不動(dòng)產(chǎn)登記，總是在一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。首先，土地及其地上物在物理屬性上的不可分性決定了不動(dòng)產(chǎn)登機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一;其次，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性已成國(guó)際慣例。在實(shí)踐中，當(dāng)國(guó)土局和房管局分別對(duì)地產(chǎn)和房產(chǎn)進(jìn)行登記時(shí)，不但會(huì)增加當(dāng)事人的費(fèi)用支出，而且會(huì)出現(xiàn)同一項(xiàng)動(dòng)產(chǎn)中的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)在生效時(shí)間上不同，從而可能會(huì)損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一的前提條件是登記客體關(guān)系的理順。在登記的客體上應(yīng)明確土地的附著物與土地一并登記。按照附著物隨地走(包括房隨地走)的原則，一并登記，登記的證書是一證，而不是兩證或多證。

除此以外，土地登記還應(yīng)該在以下方面加以完善：登記程序作出具體規(guī)定，嚴(yán)格登記程序，建立土地登記文件公開(kāi)查閱制度;登記責(zé)任做具體的規(guī)定，包括責(zé)任人責(zé)任的追究，對(duì)權(quán)利人損失的賠償?shù)取?/p>

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