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一、行政主體的概念和特征

行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。行政主體具有如下特征：

1.行政主體是享有國家行政權(quán)力，從事行政管理活動的組織這一特征將行政主體與其他國家機(jī)關(guān)、組織區(qū)別開來，如行使立法權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行使審判權(quán)的人民法院、行使檢察權(quán)的人民檢察院以及一般的企事業(yè)單位和社會團(tuán)體。由于上述組織不享有憲法和法律賦予的行政權(quán)力，因而不能成為行政主體。行政機(jī)關(guān)依法享有國家行政權(quán)力，是最重要的行政主體，但不是惟一的行政主體，某些行政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)組織和社會團(tuán)體基于法律法規(guī)的特別授權(quán)也可以享有部分行政權(quán)，從而成為行政主體。

2.行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織這主要是指行政主體應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法律人格，能獨(dú)立地對外發(fā)布決定和命令，獨(dú)立采取行政措施等。這一特征將行政主體與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種組成機(jī)構(gòu)和受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)行某些行政管理任務(wù)的組織區(qū)別開來。另外，受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)行某些行政管理任務(wù)的組織，如城市的治安聯(lián)防組織，由于其不能以自己的名義作出行政決定，而只能以委托的行政機(jī)關(guān)的名義作出，因此其不具有行政主體資格。

3.行政主體是能夠獨(dú)立對外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否具備行政主體資格的關(guān)鍵性條件。如果某一組織僅僅行使國家行政權(quán)，實(shí)施國家行政管理活動，但并不承擔(dān)因此產(chǎn)生的法律責(zé)任，則不是行政主體。要成為行政主體，必須能夠獨(dú)立參加行政復(fù)議和行政訴訟活動，獨(dú)立承擔(dān)因?qū)嵤┬姓?quán)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。

綜上所述，國家行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體，但是，行政主體不以行政機(jī)關(guān)為限。除行政機(jī)關(guān)外，那些依照法律、法規(guī)授權(quán)而取得行政權(quán)的組織，在行使法律、法規(guī)所授職權(quán)時，也可以成為行政主體，與行政機(jī)關(guān)作為行政主體處于同等的法律地位。

二、確立行政主體概念的意義

如前所述，行政主體與行政機(jī)關(guān)并不是相同的概念。并非所有“行政機(jī)關(guān)”都能成為行政主體，也并非能夠成為行政主體的行政機(jī)關(guān)和其他組織在一切場合都以行政主體的身份出現(xiàn)。因此，從行政法的角度確立行政主體這一行政法學(xué)上的基本概念，不僅有助于明確行政權(quán)的歸屬，保障行政權(quán)的有效行使，確保行政相對人的合法權(quán)益得到充分救濟(jì)，而且有助于進(jìn)一步促進(jìn)我國行政法學(xué)研究的發(fā)展。歸納起來，可以從如下四個方面來理解：

1.依法行政的需要依法行政不僅要求進(jìn)行行政管理的組織依照法律、法規(guī)行使行政權(quán)，而且要求其必須承擔(dān)因該行為所引起的相應(yīng)法律后果。而承擔(dān)法律后果就必須明確主體。如果主體不明確，則必然權(quán)限不清、職責(zé)不明，也就無法承擔(dān)責(zé)任。所以，依法行政首先要求確定復(fù)雜多樣的行政管理組織的行政主體資格。

2.確定行政行為效力的需要行政行為是由行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織代表國家行使行政權(quán)而作出的，以國家強(qiáng)制力為后盾，能夠直接產(chǎn)生法律效果，影響相對人的權(quán)利和義務(wù)。行政行為成立后才能產(chǎn)生法律效力，而主體合格是行政行為成立的要件。如果行政機(jī)關(guān)及其他組織不具有行政主體的資格，那么，其行為便不具有行政行為的效力，也不能引起所希望的法律后果的產(chǎn)生，并且可能導(dǎo)致該行為無效或被撤銷的后果。

3.確定行政復(fù)議被申請人、行政訴訟被告和國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的需要行政復(fù)議和行政訴訟都以解決行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為而引起的爭議為核心，那么，以誰的名義作出的具體行政行為，就應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)法律上的責(zé)任。在確定國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)上也是如此。

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