第二節(jié) 國家土地所有權(quán)

一、國家土地所有權(quán)的客體

國家土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：

(一)城市市區(qū)即建成區(qū)的土地屬于國家所有。城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。

將城市市區(qū)限定為建成區(qū)，符合我國的實(shí)際情況。若擴(kuò)大解釋為城市規(guī)劃區(qū)，則將與城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在大量集體土地的現(xiàn)實(shí)不符。即使在城市建成區(qū)內(nèi)，也應(yīng)區(qū)分具體情況分別加以規(guī)定。在城市建成區(qū)內(nèi)不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，國家當(dāng)然取得土地所有權(quán);在城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國家才能取得土地所有權(quán);如不符合上述情形，土地仍屬集體所有。

(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)被國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;征收是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件無償?shù)貙⒐窕蚣w所有的土地收歸國有的措施;征購是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件有償?shù)卣饔眉w或個(gè)人的土地的措施。征用是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的措施。

國家取得土地所有權(quán)有多種不同的方式。雖然沒收、征收、征購、征用四種方式均是針對農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，但四者在適用時(shí)間、對象及是否有償?shù)葐栴}上有明顯的區(qū)別。在適用時(shí)間上，只有征用適用于1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，其余三種方式均適用于該條例施行前，其中沒收僅在解放初期采用，;在適用對象上，沒收的對象具有特定性，即地主及官僚資本的土地，征收、征購的對象是集體或個(gè)人的土地，征用的對象則是農(nóng)民集體所有的土地;在是否有償?shù)膯栴}上，沒收與征收是無償?shù)?，征購是有償?shù)模饔脛t有無償與有償兩種形式，采用何種形式視具體情況而定。

(三)除依集體所有權(quán)證或者享有集體所有權(quán)的事實(shí)被依法確認(rèn)的外，林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于國家所有。原屬于農(nóng)民集體所有，但后來在事實(shí)上轉(zhuǎn)歸國有單位、城市集體所有制單位或其他非農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織的土地，按照1989年7月5日《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》的有關(guān)規(guī)定，確定為國家所有。

《土地管理法實(shí)施條例》第2條第4項(xiàng)的規(guī)定，采用了國家土地所有權(quán)推定的制度。根據(jù)這一制度，凡不能確定為集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，均確定為國有。確定為集體所有的方法，一是“依集體所有權(quán)證”，二是“享有集體所有權(quán)的事實(shí)被確認(rèn)”。其中第二種方法是以我國大部分地區(qū)尚未頒發(fā)集體土地所有權(quán)證的現(xiàn)實(shí)情況為根據(jù)的;在已經(jīng)完成確權(quán)發(fā)證的地方，當(dāng)然應(yīng)主要采用第一種方法。對于歷史上發(fā)生的集體所有土地的事實(shí)變動(dòng)，即當(dāng)時(shí)在沒有辦理土地征用，又未能辦理土地登記(從50年代中期到80年代中后期，我國沒有土地登記)的情況下轉(zhuǎn)歸全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他非農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織(如華僑農(nóng)場)的原農(nóng)民集體土地，原則上應(yīng)確定為國有。具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)適用1989年7月5日《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》的有關(guān)規(guī)定。

(四)在城市建成區(qū)內(nèi)或城市建成區(qū)邊緣，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但該組織農(nóng)民集體所擁有的土地全部變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，國家可以依法將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀玫卣邔υ摲恋叵碛袆潛車型恋厥褂脵?quán)。

在城市建成區(qū)內(nèi)或城市建成區(qū)邊緣，如果原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地已經(jīng)全部變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，則意味著這些土地已融入了城市經(jīng)濟(jì)，并且這些土地的級差地租中包含了大量的國家城市建設(shè)投入。在這種情況下，國家可以根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)的規(guī)定，將該集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，從而無需辦理征用手續(xù)和支付征地補(bǔ)償費(fèi)而取得國有土地所有權(quán)。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有解散且繼續(xù)使用原歸其所有的土地的，在土地確定為國有后，對該土地享有劃撥國有土地使用權(quán)。如果原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解散，但原集體經(jīng)濟(jì)組織成員以企業(yè)形式或者其他合法方式繼續(xù)使用原集體土地的，可照此辦理。

(五)因國家組織移民，自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，國家應(yīng)當(dāng)依法將國有土地與原集體土地進(jìn)行置換，遷移的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體對置換后的土地享有集體土地所有權(quán)。

按照《土地管理法》第2條的規(guī)定，一般情況下不允許將國有土地變更為集體土地。但是，因國家組織移民或自然災(zāi)害等原因，國家將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成建制地集體遷移，從而取得原農(nóng)民集體所有的土地，使國有土地的數(shù)量增加的，應(yīng)當(dāng)以一定量的國有土地與原集體土地相置換。用于置換的土地，可以是存量的國有土地，也可以是國家為安置移民而向其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征用的土地。

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