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土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押性

中國對集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押，同時(shí)中國實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并采取家庭承包的方式，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)

反對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊鴮ν恋貙?shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經(jīng)濟(jì)過渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期在低水平和簡單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。

另外，隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是中國現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的法律依據(jù)

依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過家庭承包經(jīng)營而取得的土地使用權(quán)，該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對承包經(jīng)營土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者對土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果。

首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押呢?其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的;其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。

如前所述，家庭承包經(jīng)營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，勢必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過家庭承包經(jīng)營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)機(jī)制，對允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。

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