三、我國(guó)土地權(quán)利體系設(shè)置的指導(dǎo)思想

那么，土地權(quán)利設(shè)置的宗旨是什么?即土地權(quán)利設(shè)置要遵循哪些根本的指導(dǎo)思想呢?

有學(xué)者提出，土地權(quán)利設(shè)置的宗旨有兩條：

一是要實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利設(shè)置的公平和效率

土地權(quán)利設(shè)置得公平，則社會(huì)平衡和穩(wěn)定，土地權(quán)利的設(shè)置突出了效率，則有利于土地效益的充分發(fā)揮，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展。從土地所有制的角度講，可以劃分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是土地公有制，一類(lèi)是土地私有制。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，土地公有是社會(huì)平等、公正的象征，但缺乏應(yīng)有的效率;土地私有雖然具有效率，但易失去社會(huì)公平。而實(shí)際上，土地公有具有很強(qiáng)的兩面性，如果權(quán)利設(shè)置得當(dāng)，嚴(yán)格執(zhí)法，既可以做到公平，也可以產(chǎn)生效率;反之，既破壞公平，也不能產(chǎn)生效率。當(dāng)然，土地私有的效率問(wèn)題也是有條件的，不是完全排除政府的干預(yù)，若管理得不好會(huì)導(dǎo)致土地的巨大浪費(fèi)。就不同土地所有制本身來(lái)看，無(wú)法判斷它的公平與效率與否。

某種土地所有制的公平與效率，除了取決于這種土地所有制本身之外，還取決于具體的土地使用形式和政府的管理方式與體制等?？疾旄鲊?guó)土地制度，可以得出這樣的結(jié)論：如果土地作為自然資源的這一特點(diǎn)受到重視，比如在大多數(shù)中央統(tǒng)管經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，建立的是土地公有制;如果土地作為財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)、商品等的這一特點(diǎn)得以重視，比如像在大多數(shù)具有商品經(jīng)濟(jì)的資本主義國(guó)家，土地私有制就會(huì)盛行。土地公有是社會(huì)平等、公平的象征;而土地私有則在商品經(jīng)濟(jì)國(guó)家里被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)生活的基石和個(gè)人自由的象征。從廣義上講，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)所有土地是無(wú)關(guān)緊要的，具有重要意義的是土地及建筑物的實(shí)際占有及使用制度、方法、機(jī)制等。至關(guān)重要的是土地使用的占有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)，這些應(yīng)與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)及社會(huì)福利相一致。

在當(dāng)今社會(huì)，土地權(quán)利已經(jīng)遠(yuǎn)不僅僅指土地的所有權(quán)，土地權(quán)利的核心轉(zhuǎn)移到土地權(quán)利的用益性，一定程度上擺脫了土地所有制性質(zhì)的討論，強(qiáng)調(diào)和突出其土地使用的效率，同時(shí)兼顧公平。如果將土地所有權(quán)稱(chēng)之為一級(jí)權(quán)利，將土地的用益、擔(dān)保等權(quán)利稱(chēng)之為二級(jí)權(quán)利的話，各國(guó)更加注重二級(jí)權(quán)利的設(shè)定。在討論土地使用和土地價(jià)值的公平、效率等問(wèn)題時(shí)，也主要集中在土地的二級(jí)權(quán)利范圍內(nèi)。土地二級(jí)權(quán)利的范圍極廣，“僅僅在英美法律中就有50多種大家熟知的土地權(quán)利形式，在歐洲主要法律制度中還有許多其他形式，在中東國(guó)家中仍然可以在土地占用形式中發(fā)現(xiàn)伊斯蘭教的影響(傳統(tǒng)的澳斯曼土地法)，在東歐、中國(guó)及正在積極進(jìn)行改革的國(guó)家里可以發(fā)現(xiàn)一些新的土地使用形式”。

我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度，并沒(méi)有充分體現(xiàn)效率，公平性也不夠。之所以這樣講，其依據(jù)是，首先，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，土地使用權(quán)(除劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)外)都有期限，屆滿以后，若土地使用權(quán)人不申請(qǐng)續(xù)期，并從新繳納土地使用權(quán)出讓金，則該土地使用權(quán)連同地上物將被國(guó)家無(wú)償收回。這種對(duì)土地使用者所進(jìn)行的投入不予補(bǔ)償?shù)淖龇?，已?jīng)使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對(duì)土地的充分投資，誘發(fā)了短期行為。也有學(xué)者從權(quán)利結(jié)構(gòu)上分析我國(guó)土地利用不夠效率的原因，指出，大陸法系國(guó)家的土地利用結(jié)構(gòu)一般都有三個(gè)環(huán)節(jié)：國(guó)家對(duì)土地的最終所有權(quán)、私人土地所有權(quán)和私有土地上設(shè)定的用益物權(quán)。我國(guó)目前的土地使用權(quán)仍停留在地上權(quán)的水平，在土地使用權(quán)上還不能設(shè)置其他用益物權(quán)(事實(shí)上可以部分設(shè)定其他用益物權(quán))，所以，我國(guó)土地利用結(jié)構(gòu)缺乏中間環(huán)節(jié)，在一定程度上限制了地產(chǎn)市場(chǎng)的完善，土地資源不能充分利用。

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