國家土地所有權(quán)的確定

(一)國家所有土地的來源

建國后，新中國人民政權(quán)首先接收了舊中國的國有土地(如政府機(jī)關(guān)用地、軍營和軍事設(shè)施用地、國家投資企業(yè)用地、國家所有的公用設(shè)施用地等)，同時，根據(jù)當(dāng)時具有憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，沒收了地主和官僚資本的土地。1950年，根據(jù)《土地改革法》，在實行農(nóng)村土地制度改革中，將一部分農(nóng)村土地劃歸國家所有，包括：(1)分配土地時，政府酌量劃出一部分土地，作為一縣或數(shù)縣范圍內(nèi)的農(nóng)事試驗場或國營示范農(nóng)場之用;(2)大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河港等;(3)原屬于地主的，使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗場及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等;(4)原屬地主所有或公共團(tuán)體所有的沙田、湖田。

依據(jù)1953年中央人民政府頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》和以后陸續(xù)頒布的有關(guān)土地征用的法律、法規(guī)，國家為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)和其他建設(shè)的需要，將一些合作化以前屬于農(nóng)民個人所有和合作化以后屬于集體所有的農(nóng)村土地有償征用后，轉(zhuǎn)為國家所有。

由此可見，國家土地所有權(quán)是在建國初期對舊中國土地所有制進(jìn)行的根本性制度變革中形成，并隨后來的社會主義建設(shè)事業(yè)的進(jìn)程不斷發(fā)展的。1982年，我國頒布了《憲法》，對國家土地所有權(quán)作了如下規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(第九條第一款)?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜小?第十條第一款)。“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，由法律規(guī)定屬于國家所有的，也歸國家所有”(第十條第二款)?！皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征用”(第十條第三款)。這些規(guī)定，是確定我國國家土地所有權(quán)的基本法律依據(jù)。

(二)國家土地所有權(quán)客體的確定

依據(jù)《憲法》第九條，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，但由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。依《憲法》第十條，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有法律規(guī)定屬于國家者方歸國家所有，其他均屬于集體所有。

依據(jù)《土地管理法》第八條，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。該規(guī)定關(guān)于城市土地所有權(quán)的歸屬，較之憲法，限定為城市市區(qū)。但我國現(xiàn)行法律均未明確“市區(qū)”的內(nèi)涵，一般認(rèn)為應(yīng)以城市建成區(qū)為準(zhǔn)。所謂城市建成區(qū)，一般是指已進(jìn)行城市配套建設(shè)，具備城市功能、基本連片的區(qū)域。

依據(jù)1991年《土地管理法實施條例》第三條，下列土地屬于全民所有即國家所有：(1)城市市區(qū)的土地;(2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征用、征收、征購、收歸國有的土地(依法劃定或者確定為集體所有的除外);(3)國家未確定為集體所有的土地、草地、山嶺、荒地、灘涂、河灘以及其他土地。

《土地管理法實施條例》進(jìn)一步明確了屬于全民所有即國家所有土地范圍：(1)城市市區(qū)的土地;(2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;(3)國家依法征用的土地;(4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;(5)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;(6)因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”

《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定的國家土地所有權(quán)的客體范圍主要包括：

(1)城市市區(qū)范圍內(nèi)的土地;

(2) 1950年土地改革中沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土地;實施1962年《六十條》時未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地;

(3)國家建設(shè)征用的土地和已辦理征用手續(xù)的土地;

(4)國有鐵路、電力、通訊、水利設(shè)施及其附屬設(shè)施用地;縣級以上(含縣級)公路線路用地;

(5)軍隊接收的敵偽地產(chǎn)及解放后經(jīng)人民政府批準(zhǔn)征用，劃撥的軍事用地;

(6)河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的土地;

(7)國家建設(shè)對農(nóng)民集體全部進(jìn)行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原有的土地;因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，其未經(jīng)征用的土地;

(8) 1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的(含合作化之前的個人土地)，迄今沒有退給農(nóng)民集體的土地;

(9)《六十條》公布時起至1982年5月國家建設(shè)征用土地條例公布時止，全民所有制單位，城市集體所有制單位使用原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：①簽訂過土地移轉(zhuǎn)等有關(guān)協(xié)議的;②經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)使用的;③進(jìn)行過一定補(bǔ)償或安置勞動力的;④接受農(nóng)民集體饋贈的;⑤已購買原集體所有建筑物的;⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。

(10)1982年國家建設(shè)征用土地條例公布時起至1987年《土地管理法》開始實施止，全民所有制單位和城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了清查處理后仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的土地;1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，確定土地所有權(quán)。

(11)1986年3月中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占耕地的通知發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有制土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕地的，退還農(nóng)民集體耕地，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體;已建成永久性建筑的，由用地單位按租用時的規(guī)定，補(bǔ)辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡已經(jīng)按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。

(12)土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有。

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