確定土地所有權(quán)應(yīng)注意的幾個問題

(一)正確劃分國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的界限

1、土改中是否頒發(fā)土地所有證是劃分國家所有土地與集體所有土地的重要依據(jù) 我國法律規(guī)定的屬于集體所有的土地，是按照《土地改革法》分配給農(nóng)民個人所有的土地，通過集體化和公有制產(chǎn)生的。建國后，我國進行的土地制度改革，廢除了封建土地所有制，實行農(nóng)民土地私有制，頒發(fā)了土地所有權(quán)證，依法確認了農(nóng)民對土地的私有財產(chǎn)權(quán)，在其后進行的合作化中，土地所有證成為入社之前私有土地的證明和可以入社成為集體土地的法律依據(jù)。根據(jù)內(nèi)務(wù)部關(guān)于《華東軍政委員會發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第十條規(guī)定，“凡屬國家之土地房產(chǎn)，概不發(fā)給土地(土地所有證)1950年，內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》第一條規(guī)定，……”因此，土地改革完成后沒有頒發(fā)土地所有證的土地，應(yīng)確定為國家所有。依照《土地改革法》和《城市郊區(qū)改革條例》的規(guī)定沒收、征收收歸國有后，由農(nóng)民個人使用的國有土地及未分配給農(nóng)民私有的土地，土地的所有權(quán)仍屬于國家。

2、農(nóng)業(yè)合作化時期土地入社和實施《六十條》時土地已確定為集體所有是確定集體所有權(quán)的主要依據(jù) 土改中頒發(fā)的土地所有權(quán)證是農(nóng)民私有土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有的法律憑證，因此，在農(nóng)業(yè)合作化時期土地是否入社是確定土地所有權(quán)是否歸集體所有的關(guān)鍵。根據(jù)1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用社按照社會主義的原則，把社員私有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有……”“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和牲畜大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！?/p>

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡稱《六十條》)也是確定國家所有與集體所有界限的重要依據(jù)。該草案第二十一條規(guī)定，“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。……”按照這條規(guī)定，凡1962年時位于生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都應(yīng)屬于集體所有，農(nóng)村和郊區(qū)除了已經(jīng)征用的土地外，一律為集體所有。但土改時劃定的國有土地，沒有證明已確定給農(nóng)民集體的，以及實施《六十條》時未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地，仍屬于國家所有，農(nóng)民集體可取得使用權(quán)。

3、20世紀(jì)50年代存在的公有土地歸國家所有，但頒發(fā)了土地所有權(quán)證的，歸農(nóng)民集體所有 1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》第九條，1958年該辦法修改后的第七、十八、十九條所指的公有、公用土地，就是《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規(guī)定的未加分配也未收歸國有的土地。這部分土地法律規(guī)定由人民政府直接管理或由人民政府根據(jù)原有習(xí)慣予以民主管理、經(jīng)營。公有土地在1953年和1958年的《國家建設(shè)征用土地辦法》中與國有土地是被等同對待的。盡管對公有土地所有權(quán)的歸屬尚存在爭議，但一般認為，如果土地改革時期明確把某一范圍的土地或給某一村或鄉(xiāng)公有(共有)，有據(jù)可查，如按1950年內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證》指示所附《華東軍政委員會發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第十一條規(guī)定，“凡屬公有或數(shù)戶共有之土地房產(chǎn)，只共同發(fā)給土地證一份，但須載明公有或共有業(yè)主之姓名，并共同議定土地證保管人，于備考欄內(nèi)注明之”。因此，公有土地發(fā)了土地所有證的，可以認為屬于該村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有;否則，應(yīng)屬于國家所有。

4、以是否征用作為劃分國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的標(biāo)志 建國以來，我國頒布的有關(guān)法律法規(guī)均對征用后土地的權(quán)屬作出了明確的規(guī)定。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》第十八條、1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》第十四條、1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第五條和《土地管理法實施條例》均規(guī)定，經(jīng)征用的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)。因此，是否經(jīng)征用是確定土地歸集體所有的重要依據(jù)。

5、國家土地所有權(quán)推定原則 根據(jù)《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》第十八條，“土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有。”即，根據(jù)民法理論中著名的“無主地屬于國有”的規(guī)則，在無法確定國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)界限時，集體負有舉證責(zé)任，如果集體不能證明該宗土地為集體所有，則推定該宗地屬于國家所有。

(二)正確劃分集體之間土地所有權(quán)的界限

我國現(xiàn)行集體土地所有制基本保留了人民公社時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”制度模式，即集體土地的主體有三種表現(xiàn)形式：村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體(簡稱“村民小組”)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，因此，在確定集體土地所有權(quán)歸屬時，不僅需要正確劃分集體與國家之間的土地所有權(quán)界限，而且要正確劃分不同主體的集體之間的土地所有權(quán)界限。集體所有的土地最初是本集體的農(nóng)民入社帶來的土地，但五十年代末、六十年代初農(nóng)村集體所有制的頻繁變動，私有土地入社時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的界線已不能反映現(xiàn)實集體的權(quán)屬范圍。1962年《六十條》確定的集體土地范圍，也因集體土地的界線和集體土地所有者本身的改變而發(fā)生了變化。引起土地權(quán)屬變化的主要因素主要有：(1)村、隊、社、場合并和分割等管理體制的變化;(2)由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進行過土地調(diào)整的;(3)由于行政區(qū)劃變動和農(nóng)田基本建設(shè)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。集體土地所有權(quán)的變化往往與國家政策有關(guān)，應(yīng)充分考慮到引起變化的歷史背景，盡量維護現(xiàn)有的土地權(quán)屬狀況。

(三)分階段處理國家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問題

根據(jù)我國土地權(quán)屬在不同歷史時期的變化特點，確定土地權(quán)屬應(yīng)有不同的對策和原則。

1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(簡稱“六十條”)之前

國家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定土地權(quán)屬。

建國后，我國于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國家建設(shè)征用土地辦法》，但仍存在無償?shù)幕蚧緹o償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產(chǎn)隊土地，更是無償調(diào)撥，土地權(quán)屬極為混亂。針對這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅決反對和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯誤，認真清理、堅決退還各級組織和單位平調(diào)生產(chǎn)隊的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有”。這樣，以生產(chǎn)隊為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來了。此前國家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定權(quán)屬。

2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當(dāng)時可以承認的征用或使用土地的形式。

第一種類型，簽訂過轉(zhuǎn)讓、使用土地協(xié)議的。國家計委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部對1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第二十七條的說明(計土[1983]819號)中指出：“《條例》頒布前征地已達成協(xié)議的，即征地雙方已商定預(yù)計征地面積和補償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應(yīng)仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認雙方簽訂的協(xié)議。

第二種類型，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個人都不得占用?！狈粗?jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的，則應(yīng)予承認。

第三種類型，占地單位給被占地單位一定補償或安置了勞動力的，或者是原所有者饋贈的，是建立在雙方同意的基礎(chǔ)上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認。1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級以上人民委員會同意，可以不發(fā)補償費?！睂τ谶@種類型的遺留問題，大部分很難查清楚，一般認為，只要不是強占(占用之初，被占地單位表示反對并有據(jù)可查的)，可以認定土地所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。

第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為全民所有，或者轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟組織所有;其用地的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。

1982年《國家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后，確定土地權(quán)屬依照法律規(guī)定進行，非法占地必須經(jīng)過依法處理，使之達到權(quán)屬來源合法，才能最后確定土地的所有權(quán)和使用權(quán)。

(四)重復(fù)征用問題

一定范圍內(nèi)的土地被幾個單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征(撥)而未用或多征(撥)少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實際使用確定給后來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。

(五)界線與面積不吻合的問題

一宗地的權(quán)屬界線清楚、合法，面積不準(zhǔn)即與原批準(zhǔn)的面積不符的，應(yīng)按界線確定土地權(quán)屬面積。這是由于面積的準(zhǔn)確性取決于測量方法、精度要求以及測繪人的素質(zhì)等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。

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