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第一節(jié) 行政程序概述

一、行政程序的涵義與特征

行政程序是指行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。行為方式、步驟構成了行政行為的空間表現(xiàn)形式;行為的時限、順序構成了行政行為的時間表現(xiàn)形式。行政程序本質上是行政行為空間和時間表現(xiàn)形式的有機結合。行政程序具有以下特征：

1.行政程序是就行政行為而言的

行政機關在民事活動中不存在行政程序，行政機關在行政訴訟中的活動也不表現(xiàn)為行政程序。只有在行政立法行為、行政執(zhí)法行為和行政司法行為等行政行為中才存在行政程序問題。

2.行政程序是行政行為的時間和空間的表現(xiàn)形式

所謂空間形式，是指行政行為過程的表現(xiàn)形式，如口頭形式、書面形式、動作形式等。所謂時間形式，是指行政行為過程的先后順序以及所必須履行的每個環(huán)節(jié)和每種形式的時間限制。

二、行政程序的分類

從不同的角度，可以對行政程序作不同的分類。認識行政程序的分類及其內(nèi)容，有助于行政主體實施行政行為，有助于行政相對人及時地保護自己的合法權益。

1.內(nèi)部行政程序與外部行政程序

以行政程序適用的范圍為標準，可分為內(nèi)部行政程序與外部行政程序。內(nèi)部行政程序是指行政主體實施內(nèi)部行政行為時所必須遵循的程序。如國家公務員的任免程序、報告審批程序、公文處理程序、規(guī)章備案程序等。外部行政程序是指行政主體作出外部行政行為所遵循的程序。如行政許可程序、行政處罰程序、行政強制執(zhí)行程序等。

2.抽象行政行為程序與具體行政行為程序

以所涉及的行政行為的性質為標準，行政程序又可分為抽象行政行為的程序與具體行政行為的程序。行政行為有抽象與具體之分，行政程序也可以分為抽象行政行為的程序與具體行政行為的程序。抽象行政行為的程序是指行政主體實施抽象行政行為所必須遵循的步驟與方式。其范圍涉及國務院制定行政法規(guī)，國務院各部門制定部委規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府制定地方政府規(guī)章，縣級以上人民政府規(guī)定行政措施，其他行政機關發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，所必須遵守的步驟與方式。具體行政行為的程序是指行政主體實施行政許可、行政命令、行政處罰、行政強制措施、行政征收、行政征用、行政獎勵、行政救助、行政確認、行政裁決、行政強制執(zhí)行等行為所必須遵守的步驟與方式。

3.法定行政程序與意定行政程序

以法律是否明確規(guī)定和要求為標準，可將行政程序分為法定行政程序與意定行政程序。法定行政程序是指法律有明確的規(guī)定和要求，行政主體必須遵循的行政程序，故又稱強制性行政程序。例如，責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰，行政主體必須告知當事人昕證權之后才能作出，否則，行政處罰決定無效。意定行政程序，或稱自由行政程序，是指法律沒有明確規(guī)定和要求，由行政主體自由裁量決定或選擇采取的行政程序。

4.事先行政程序與事后行政程序

按照行政程序適用的時間順序不同分為事先行政程序與事后行政程序。事先行政程序是指行政行為實施前或實施過程中應遵循的程序。如行政立法之前舉行的聽證程序，正式制定行政規(guī)章前的通告程序，行政決定產(chǎn)生之前進行的行政檢查、調(diào)查程序。事后行政程序是指行政行為實施后，為確定該行政行為的合法性與適當性以及糾正違法、不當行為而適用的程序。如行政復議程序。

5.主要行政程序與次要行政程序

以行政程序對行政相對人合法權益所產(chǎn)生的影響是否具有實質性，可以將行政程序劃分為主要行政程序與次要行政程序。主要行政程序是指行政主體若不遵守將可能對行政相對人合法權益產(chǎn)生實質影響的行政程序。例如，行政處罰中的表明身份程序、說明理由程序和聽證程序等。次要行政程序是指行政主體不遵守并不會對行政相對人合法權益產(chǎn)生實質影響的行政程序。如行政復議決定的作出超過1天法定期限，它不會構成對相對人實體權利的直接影響，因而不會影響處于該程序中的實體行為的效力。

6.主動行政程序與依申請行政程序

以行政程序的發(fā)動及終結是否以行政主體依職權主動引起為標準，可以將行政程序劃分為主動行政程序與依申請行政程序。行政行為可以分為主動行政行為與依申請行政行為，行政程序也相應地存在主動行政程序與依申請行政程序。主動行政程序是指行政主體主動引發(fā)或終結的行政程序，依申請行政程序則是指必須由行政相對人申請才有程序開始或因行政相對人撤回申請而使程序終了的程序。在行政程序中，絕大多數(shù)都屬于主動行政程序，而不受類似于訴訟程序中“不告不理”的限制。如行政機關施行調(diào)查事實的程序不受當事人主張或聲明的限制。依申請行政程序多適用于授益性行政行為，在行政程序中屬于少數(shù)情形，如行政許可程序即屬依申請行政程序。

7.行政立法程序、行政執(zhí)法程序與行政司法程序

根據(jù)不同的行政職能為標準，可將行政程序分為行政立法程序、行政執(zhí)法程序與行政司法程序。行政立法程序是指行政機關制定行政法律規(guī)范時所適用的程序。由于行政立法行為內(nèi)容的廣泛性、行為對象的不特定性和效力的后及性，行政立法程序一般都比較復雜、嚴格，如聽證制度、會議制度、專家論證制度以及備案制度等成為行政立法程序不可缺少的內(nèi)容。行政執(zhí)法程序是指行政機關在行使行政職權、實施具體行政行為過程中所適用的程序。由于行政執(zhí)法行為對象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，決定了其程序的多樣性和差異性，如在行政許可、行政處罰、行政獎勵、行政強制執(zhí)行等方面，必須設置不同的程序制度。行政司法程序是指行政機關以第三方公斷人的身份，依法解決行政管理范圍內(nèi)的糾紛所必須遵循的程序。它包括行政復議程序、行政裁決程序等。由于行政司法行為是解決行政爭議、裁決行政糾紛的活動，具有準司法的特點，強調(diào)公平、公正應當是行政司法程序設置的最根本要求。

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（責任編輯：fky）

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