二、國(guó)家土地所有權(quán)的代表

國(guó)家土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。國(guó)務(wù)院可通過制訂行政法規(guī)或者發(fā)布行政命令授權(quán)地方人民政府或其職能部門行使國(guó)家土地所有權(quán)。被授權(quán)的縣級(jí)以上地方人民政府及其職能部門以本機(jī)關(guān)的名義行使國(guó)家土地所有權(quán)，但須依法經(jīng)有審批權(quán)的人民政府審批。

國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、租賃、劃撥經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門作為國(guó)有土地所有者代表實(shí)施;國(guó)家直接以國(guó)有土地使用權(quán)對(duì)企業(yè)進(jìn)行投資的，由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府土地管理部門委托的國(guó)有企業(yè)或者政府機(jī)構(gòu)代表國(guó)家土地所有者行使投資者權(quán)益。

在我國(guó)，僅存在單一的國(guó)家土地所有權(quán)。但是，在國(guó)家土地所有權(quán)為單一的情況下，行使國(guó)家土地所有權(quán)的主體可以是多級(jí)的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的政權(quán)體制，中央人民政府即國(guó)務(wù)院是國(guó)家所有權(quán)的唯一代表。這是毫無疑問的。但是，權(quán)利的行使并不等同于權(quán)利的歸屬;權(quán)利歸屬的單一性并不妨礙權(quán)利行使方式的多樣性、靈活性。委托行使所有權(quán)是各國(guó)財(cái)產(chǎn)法普遍承認(rèn)的一種方式。所以，地方政府經(jīng)中央政府授權(quán)，可以代表國(guó)家行使所有權(quán)。也就是說，我國(guó)采用的是 “單一代表、分級(jí)行使”的制度，而地方政府的行使權(quán)不是以所有權(quán)代表的資格為基礎(chǔ)，而是以所有權(quán)代表即中央政府的授權(quán)為基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，是單一代表制的體現(xiàn)?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第9條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)”，第11條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門(以下簡(jiǎn)稱出讓方)與土地使用者簽訂”，則是分級(jí)行使制的體現(xiàn)。在實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來，一直由市、縣人民政府及其土地管理部門直接行使國(guó)有土地的收益權(quán)、處分權(quán)，并依法律規(guī)定報(bào)上級(jí)人民政府審批以及向上級(jí)人民政府上繳部分土地收益。這種格局已經(jīng)形成，并將長(zhǎng)期繼續(xù)下去。

在由市、縣人民政府土地管理部門行使國(guó)家土地所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)(如出讓、租賃、劃撥)時(shí)，其應(yīng)依法報(bào)有審批權(quán)的人民政府審批。此時(shí)，對(duì)外擔(dān)任國(guó)有土地所有者代表的，仍然是市、縣人民政府土地管理部門。因?yàn)閺姆申P(guān)系上看，市、縣人民政府土地管理部門代表國(guó)家是以本機(jī)關(guān)的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，如簽定出讓合同。明確其具有國(guó)有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關(guān)系明確、具體，發(fā)生爭(zhēng)議糾紛時(shí)也便于確定責(zé)任。當(dāng)市、縣人民政府土地管理部門未經(jīng)依法審批而行使國(guó)有土地的收益權(quán)及處分權(quán)時(shí)，依《土地管理法》第78條的規(guī)定，認(rèn)定其行為無效，并依法處理相關(guān)的法律后果。

國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股，依現(xiàn)行法規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國(guó)有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國(guó)有股權(quán)的持股單位簽定委托持股合同，由國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實(shí)際存在委托與轉(zhuǎn)委托關(guān)系。地方土地管理部門本來是受國(guó)務(wù)院委托擔(dān)任國(guó)有土地所有者代表，由于國(guó)有土地使用權(quán)在作價(jià)出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國(guó)有股權(quán)持股單位，最終由國(guó)有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關(guān)系。因此，從外部法律關(guān)系來講，國(guó)有股權(quán)持股單位成為國(guó)有土地所有者代表。

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