二、集體土地所有權(quán)的主體及代表

農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會作為所有者代表經(jīng)營、管理。在一個村范圍內(nèi)存在兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，且農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于該兩個以上組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組作為所有者代表經(jīng)營、管理。在一個村范圍內(nèi)不存在兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以設(shè)立以村民小組為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織，將村農(nóng)民集體所有的土地劃分確定為各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者相應(yīng)的村民小組所有，由各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組作為所有者經(jīng)營、管理;村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表不同意的，該土地仍歸本村農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府作為所有者代表經(jīng)營、管理。

將村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的條件，做了特別限定。村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以享有土地所有權(quán)，主要是因為我國目前實踐中存在著一些地方村農(nóng)民集體所有的土地由村民小組一級實際控制的情況。承認(rèn)這些村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，有利于穩(wěn)定當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村土地關(guān)系，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，并不是所有村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織都當(dāng)然地享有土地所有權(quán)，而是有嚴(yán)格的條件限制，即村民小組一級要有集體經(jīng)濟(jì)組織。沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的，經(jīng)過村農(nóng)民集體的表決同意，可以在村民小組一級設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，由其享有土地所有權(quán)。另一方面，目前大多數(shù)地區(qū)的村民小組，既無組織機(jī)構(gòu)，又無法人資格，也無獨立帳號，其財務(wù)一般由村直接管理，不具備作為集體土地所有權(quán)主體代表的條件。而且，這些地方的普通農(nóng)民對確權(quán)給村民小組的要求也不強(qiáng)烈，他們認(rèn)為確權(quán)給誰都無關(guān)緊要，只要其已經(jīng)得到的土地實際利益(如宅基地、承包地)有保障和相對公平即可。此外，經(jīng)村農(nóng)民集體意志表決不同意在村民小組一級設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)尊重多數(shù)人意愿，確認(rèn)土地仍歸村農(nóng)民集體所有。實際上，將村一級集體土地所有權(quán)確定為集體土地所有權(quán)的最基本形態(tài)是比較適宜的，這樣能夠減少村民小組之間的權(quán)屬糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系。

將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體土地所有者代表界定為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府”，在《土地管理法》第10條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府。這是實際情況的真實反映。在我國的多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地所有權(quán)的真正代表為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，盡管各地紛紛設(shè)立諸如“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)社”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)工商總公司”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會”等名稱各異的企業(yè)組織，但這些組織多受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府支配、控制，其負(fù)責(zé)人均由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府委派、任命，或由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)人兼任，財務(wù)上也與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府財政融為一體。有些地方，一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府下面有多個經(jīng)濟(jì)組織。而且，這些經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不是與原來的人民公社相對應(yīng)意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織。所以，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府代表該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))全體農(nóng)民充當(dāng)集體土地所有權(quán)主體，實踐中比較可行。

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