第七節(jié)    公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)
公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步對(duì)政府公共支出管理提出的必然要求。在現(xiàn)代政府公共活動(dòng)的管理中,支出績(jī)效管理在整個(gè)政府支出管理中占據(jù)了十分重要的地位,它既是提高公共部門(mén)運(yùn)行效率、增強(qiáng)公共部門(mén)責(zé)任意識(shí)的需要,又是提高公共部門(mén)信息透明度、加強(qiáng)公眾監(jiān)督和推進(jìn)社會(huì)民主建設(shè)的需要。對(duì)公共支出而言,績(jī)效評(píng)價(jià)是其整個(gè)績(jī)效管理的核心和重要手段,也是政府編制績(jī)效預(yù)算的前提。一個(gè)有效的支出績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)不僅能向公共服務(wù)的提供者揭示公眾的滿足程度和公共預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,而且也能指明公共支出決策的改進(jìn)空間和應(yīng)采取的行動(dòng)。正是由于公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)在整個(gè)公共支出管理中的重要地位和作用,從20世紀(jì)50年代起,許多國(guó)際組織、決策研究機(jī)構(gòu)和國(guó)家在公共管理中研究和推行公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。
回顧我國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐發(fā)展的歷史,我們不難發(fā)現(xiàn),盡管理論界和實(shí)踐部門(mén)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都意識(shí)到在公共支出管理中引入績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性,但真正關(guān)注對(duì)公共支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)還是近幾年的事。財(cái)政部2005年5月25日財(cái)預(yù)[2005]86號(hào)文中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行），涉及單位目前也只是在自由選擇的情況下進(jìn)行預(yù)算的編制。
從字面上看,公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際上已經(jīng)向我們說(shuō)明其評(píng)價(jià)的基本對(duì)象和評(píng)價(jià)的內(nèi)容,即評(píng)價(jià)的對(duì)象就是公共支出,評(píng)價(jià)的內(nèi)容就是公共支出的績(jī)效。公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是公共支出績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)，是對(duì)公共支出活動(dòng)取得的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行綜合性考核與評(píng)價(jià)的一種活動(dòng)。其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系。追求公共支出的最大效益或最佳效益，是支出管理的出發(fā)點(diǎn)，也是檢驗(yàn)支出管理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。
公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)與企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)不同，因其具有公共性、公益性的特征，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不僅要考慮本身的支出成本和取得的效益，還要考慮社會(huì)公眾利益。公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容包括：經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性和適當(dāng)性等。
公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是評(píng)價(jià)和衡量績(jī)效的尺度，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇原則包括：一、相關(guān)性原則，是指衡量指標(biāo)與政府部門(mén)的目標(biāo)及項(xiàng)目目標(biāo)有直接的聯(lián)系，不能因?yàn)槿菀资占褪褂?，例如投入或產(chǎn)出的衡量相對(duì)容易，但與項(xiàng)目成果目標(biāo)的相關(guān)性存在問(wèn)題，單純的投入指標(biāo)或產(chǎn)出指標(biāo)就不能很好地反映項(xiàng)目的實(shí)際影響；二、可比性原則，是指在具有相似目的的項(xiàng)目之間有共同的指標(biāo)，不同項(xiàng)目之間的衡量結(jié)果可以相互比較；三、重要性原則，是指根據(jù)指標(biāo)在整個(gè)體系的地位和作用進(jìn)行篩選，選擇最具代表性、最能反映評(píng)價(jià)要求的指標(biāo)。四、經(jīng)濟(jì)性原則，是指指標(biāo)的選取要考慮現(xiàn)實(shí)條件及可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息。
依據(jù)財(cái)政部2005年5月25日財(cái)預(yù)[2005]86號(hào)文《〈中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）〉》第二章 績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容和方法 ，“績(jī)效考評(píng)可以以包括基本支出和項(xiàng)目支出在內(nèi)的部門(mén)預(yù)算支出為對(duì)象實(shí)施部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)，也可以以項(xiàng)目支出為對(duì)象實(shí)施項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效考評(píng)”。績(jī)效考評(píng)的主要內(nèi)容包括：
    （一）績(jī)效目標(biāo)的完成情況；
    （二）為完成績(jī)效目標(biāo)安排的預(yù)算資金的使用情況和財(cái)務(wù)管理狀況；
    （三）部門(mén)為完成績(jī)效目標(biāo)采取的加強(qiáng)管理的制度、措施等；
    （四）部門(mén)根據(jù)宴際情況確定的其他考核內(nèi)容。
績(jī)效考評(píng)采取定性和定量相結(jié)合的方式。
根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署，我國(guó)從2001年開(kāi)始先后在湖北、湖南、河北、福建等地進(jìn)行了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作小規(guī)模試點(diǎn)，取得了一定的成效。但由于此項(xiàng)工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要。
根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立必須遵循短期效益與長(zhǎng)期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專(zhuān)門(mén)指標(biāo)相結(jié)合的原則。設(shè)置財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目標(biāo)就是形成一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)庫(kù)，這種指標(biāo)庫(kù)的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實(shí)踐中逐步完善和健全。根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的層次，在財(cái)政支出分類(lèi)的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。從指標(biāo)的適用性角度考慮，各類(lèi)指標(biāo)均可劃分為通用指標(biāo)、專(zhuān)用指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)和評(píng)議指標(biāo)四種類(lèi)型。并且根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同，可以將各類(lèi)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。按關(guān)聯(lián)緊密程度分為直接指標(biāo)和間接指標(biāo)等。
通用指標(biāo)又公共指標(biāo)是針對(duì)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象設(shè)定的部門(mén)績(jī)效性指標(biāo)、單位績(jī)效性指標(biāo)和項(xiàng)目效果性指標(biāo)。部門(mén)績(jī)效性指標(biāo)是指以財(cái)政資金支出為流向,按照財(cái)政資金使用的主體環(huán)節(jié)(部門(mén))來(lái)設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)。單位績(jī)效性指標(biāo)是指為評(píng)價(jià)財(cái)政資金的具體使用單位的績(jī)效性情況而設(shè)定的指標(biāo)。項(xiàng)目效果性指標(biāo)是政府對(duì)財(cái)政支出所投資項(xiàng)目的綜合性評(píng)價(jià)指標(biāo)。
    個(gè)性指標(biāo)是指按照財(cái)政資金支出功能而設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo),具體可以結(jié)合財(cái)政支出功能分類(lèi)設(shè)置為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、科學(xué)事業(yè)項(xiàng)目、文化事業(yè)項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目、行政管理支出項(xiàng)目、公檢法支出項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)支出項(xiàng)目等八大類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)。
    補(bǔ)充指標(biāo)是指根據(jù)財(cái)政支出評(píng)價(jià)工作對(duì)象以及當(dāng)時(shí)所處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境而設(shè)置的可選性評(píng)價(jià)指標(biāo)值,一方面是根據(jù)國(guó)家對(duì)財(cái)政支出管理時(shí)效性較強(qiáng)的政策和要求設(shè)定,另一方面還可以由具體評(píng)價(jià)工作組織機(jī)構(gòu)結(jié)合具體評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)際需要進(jìn)行個(gè)案選擇和確定。
公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要有：最低成本法、成本-效益分析法、目標(biāo)-結(jié)果比較法、公眾評(píng)價(jià)法、因素分析法、目標(biāo)評(píng)價(jià)法等。其中，比較法、因素分析法、公眾評(píng)價(jià)法和成本效益分析法已經(jīng)被《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》所采納，應(yīng)用到實(shí)踐中。下面介紹其中幾種方法。
1.最低成本法
最低成本法，又稱最低費(fèi)用選擇法，是指以取得既定效益所需成本的高低為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的一種方法。最低成本法主要特點(diǎn)是：不以貨幣單位計(jì)量支出活動(dòng)所取得的效益，只計(jì)算支出的各種有形成本，并以成本總額高低作為績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。該種方法主要適用于支出成本易于計(jì)算，而取得的效益卻不易計(jì)量的項(xiàng)目。如文化宣傳、衛(wèi)生防疫等支出，其所取得的“效益”，很難進(jìn)行貨幣計(jì)量，在市場(chǎng)上也沒(méi)有相應(yīng)對(duì)價(jià)。在取得同等的效益時(shí)，如果支出成本低則績(jī)效好，反之則績(jī)效差。需要注意的是，在計(jì)算成本總額時(shí)，不僅需要找出并計(jì)量與效益相關(guān)的各個(gè)成本因素，還應(yīng)考慮支出成本對(duì)單位的收入、資產(chǎn)、負(fù)債以及公眾利益的影響。

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