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城鄉(xiāng)矛盾歷來是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一對(duì)主要矛盾,如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系,縮小彼此之間的差距,是各學(xué)科長期致力于研究的熱點(diǎn)問題。從規(guī)劃層面而言,小城鎮(zhèn)直接面對(duì)廣大鄉(xiāng)村地域空間,小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的最基層銜接點(diǎn)。因此,筆者擬以小城鎮(zhèn)為研究對(duì)象,結(jié)合筆者參與的大量小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)踐,在對(duì)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃傳統(tǒng)思路進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上,以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新發(fā)展觀為指導(dǎo),對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重新思考與界定,提出城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)相互協(xié)調(diào)與融合的觀點(diǎn),并將其應(yīng)用于小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中,使編制小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路與時(shí)俱進(jìn),克服傳統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)生的弊端,適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的新趨勢(shì)。
1、對(duì)象與范圍的界定
1.1對(duì)象
小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過渡的載體,其不定性導(dǎo)致了人們對(duì)小城鎮(zhèn)范圍的理解存在分歧(目前人們只在小城鎮(zhèn)包含建制鎮(zhèn)這一點(diǎn)上取得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)),這些分歧主要有兩方面:①是否包括小城市;②是否包括沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。由于本文主要涉及到對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系與總體規(guī)劃的研究,我們一方面要考慮到小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村直接聯(lián)系的緊密性,另一方面也要考慮到隨著全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的相繼開展,總體規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。因此,本文將小城鎮(zhèn)界定為:對(duì)周邊農(nóng)村區(qū)域有確切影響的建制鎮(zhèn),不包括小城市及沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。
1.2范圍
在我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),隨著鄉(xiāng)村人口非農(nóng)化和鄉(xiāng)村地域綜合化發(fā)展,以及城市發(fā)展生態(tài)化和城市地域空間的擴(kuò)張,城市與農(nóng)村的分界日趨模糊,城鎮(zhèn)和農(nóng)村地域相互滲透的作用增強(qiáng),形成了連片的城市化區(qū)域,即城鎮(zhèn)密集區(qū)。這些地區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差距不大,因而在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中出現(xiàn)了將鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃合二為一的做法,即明確鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍為小城鎮(zhèn)功能區(qū)范圍,覆蓋小城鎮(zhèn)的整個(gè)行政區(qū)域,如我國長三角和珠三角的一些小城鎮(zhèn)。而在我國大部分地區(qū),城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距仍然比較明顯,鄉(xiāng)村相對(duì)比較貧困。本文討論的城鄉(xiāng)關(guān)系與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要是針對(duì)我國大量存在的城鄉(xiāng)二元化比較明顯的地區(qū)而言的,小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃兩部分,鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)轄區(qū),鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)行政區(qū)域。
2、傳統(tǒng)規(guī)劃思路
2.1規(guī)劃特征
目前,我國小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)。在規(guī)劃內(nèi)容上,總體規(guī)劃側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)與規(guī)模的確定、用地功能的組織、總體結(jié)構(gòu)的布局、道路交通的組織及市政公共設(shè)施的安排等方面,涉及面比較廣。鎮(zhèn)域規(guī)劃的內(nèi)容主要包括村鎮(zhèn)體系的等級(jí)、職能和規(guī)模及相應(yīng)的市政公共設(shè)施規(guī)劃,而對(duì)鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域聯(lián)系的分析和研究則深度不足。就成果而言,無論是規(guī)劃說明書還是規(guī)劃圖件,鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都要比鎮(zhèn)域規(guī)劃詳盡得多。規(guī)劃審批與實(shí)施也主要圍繞鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃展開,鎮(zhèn)政府的資金也基本投向鎮(zhèn)區(qū)建設(shè),鎮(zhèn)域規(guī)劃形同虛設(shè),只是被作為總體規(guī)劃中的一個(gè)組成部分而被完成,鎮(zhèn)域規(guī)劃藍(lán)圖成為鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃的“附屬品”。鎮(zhèn)域規(guī)劃不被重視,使得總體規(guī)劃對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)域空間資源沒有起到合理配置的調(diào)控作用。
總的來說,現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃具有幾個(gè)特點(diǎn):突出鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃,弱化鎮(zhèn)域規(guī)劃;與廣大農(nóng)村腹地結(jié)合不緊密;忽視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互聯(lián)系和融合。
2.2規(guī)劃動(dòng)因
2.2.1理論意識(shí)
結(jié)合一些學(xué)者的研究,筆者認(rèn)為,現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路主要建立在城市化與增長極理論關(guān)于空間集聚的內(nèi)核基礎(chǔ)上。
(1)城市化集聚觀。對(duì)于城市化的概念,由于人們認(rèn)識(shí)角度不同而各有不同的理解。人口學(xué)家Christopher Wilson在其主編的《人口學(xué)辭典》中對(duì)城市化所作的解釋為“居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,城市化是各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要素向城市集聚的過程。地理學(xué)家則認(rèn)為,城市化是居民聚落和經(jīng)濟(jì)布局的空間區(qū)位再分布,并呈現(xiàn)出日益集中化的過程。社會(huì)學(xué)家則把城市化看成是人們的行為方式和生產(chǎn)方式由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)向城市社區(qū),并由此引起各種社會(huì)關(guān)系變化的過程。城市化指標(biāo)的測(cè)度主要有三種方法:一是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎兀浅擎?zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?,三是城市用地比重指?biāo)等。無論是從概念上還是從測(cè)度指標(biāo)上都可以看出,城市化普遍被理解為要素在城鎮(zhèn)空間的集聚,且城鎮(zhèn)規(guī)模越大,相應(yīng)的城市化水平越高。
(2)增長極理論。1957年,法國地理學(xué)家J.Boudeville和其他許多學(xué)者一起將經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“產(chǎn)業(yè)極”概念引入地理空間,他把增長極與極化空間、城鎮(zhèn)聯(lián)系起來,認(rèn)為增長極是指在城鎮(zhèn)區(qū)配置不斷擴(kuò)大的工業(yè)綜合體,并將原來為某種推動(dòng)型工業(yè)的“極”與地理空間上產(chǎn)生集聚的城鎮(zhèn)這個(gè)“增長中心”相結(jié)合,提出投資應(yīng)集中于增長中心,進(jìn)而通過這個(gè)中心向周圍地區(qū)輻射,達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的的理論。
集聚理論具有其合理的一面,然而,空間集聚理論尚有一定的局限性,不同區(qū)域推行增長極戰(zhàn)略的效果存在差異。城鄉(xiāng)二元化地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)之間缺乏關(guān)聯(lián)效應(yīng),小城鎮(zhèn)推進(jìn)型產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)無緊密聯(lián)系,基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)落后,無適宜的外部環(huán)境。因此,增長極戰(zhàn)略不完全適合貧困的鄉(xiāng)村地區(qū),如要在這些地區(qū)培育小城鎮(zhèn)增長極,就必須同時(shí)重視區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與空間聯(lián)系,否則容易造成增長極“飛地”經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。
2.2.2政績驅(qū)使
依照我國《城市規(guī)劃法》,小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制。由于受政績的利益驅(qū)動(dòng),一些基層官員不顧發(fā)展規(guī)律,片面強(qiáng)調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模,重“外延”,求“大”求“高”,不切實(shí)際盲目攀比,搞形象工程。
2.3后果與弊端
由于空間所“關(guān)心”的主體為鎮(zhèn)區(qū),這就導(dǎo)致出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的規(guī)模過度擴(kuò)張,而外圍農(nóng)村地區(qū)則相對(duì)不景氣,城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長為代價(jià)等不合理和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了“盲目”的造城運(yùn)動(dòng),鎮(zhèn)區(qū)脫離實(shí)際,規(guī)模過大,發(fā)展速度過快,出現(xiàn)了大量占地較多的公用設(shè)施、超規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施(如寬馬路、大廣場)及大型工業(yè)園區(qū),進(jìn)而導(dǎo)致了土地、資金等資源的浪費(fèi)和閑置,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。城鄉(xiāng)二元化仍然突出,小城鎮(zhèn)并沒有起到規(guī)劃預(yù)期中的對(duì)周邊農(nóng)村地域的擴(kuò)散帶動(dòng)作用,這與總體規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)相違背。
3、規(guī)劃新思路
3.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀
2003年10月14日,黨的十六屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)?!稕Q定》明確了“五個(gè)統(tǒng)籌”的重要思想。作為促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新理念之一,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是“五個(gè)統(tǒng)籌”中的關(guān)鍵。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,是從全局出發(fā)看“三農(nóng)”,逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),其實(shí)質(zhì)是把城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃,通盤考慮;把城鎮(zhèn)和農(nóng)村存在的問題及二者的相互關(guān)系綜合起來研究,統(tǒng)籌解決。
(1)城市化新理念。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀為指導(dǎo)來確定城市化發(fā)展理念,城市化不只是一個(gè)人口轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地域景觀空間變化的過程,而應(yīng)是一個(gè)對(duì)人類社會(huì)進(jìn)行整合的過程;不僅是一個(gè)空間集聚的過程,而且還是一個(gè)空間關(guān)聯(lián)的過程。按照科學(xué)發(fā)展觀思想,城市化側(cè)重于改善城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的有機(jī)構(gòu)成,不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)和構(gòu)造一個(gè)有序的空間組織,使城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合效益最大化,并為不同規(guī)模層次的城鎮(zhèn)居民和不同聚落類型的城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)越的生活環(huán)境,保障他們擁有良好的生活質(zhì)量。城市化并非要將所有的鄉(xiāng)村都變?yōu)槌擎?zhèn),不贊成為刻意追求城市化指標(biāo)而忽視農(nóng)村發(fā)展,而是提倡通過理性選擇,促使城鄉(xiāng)公平發(fā)展,保持城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定,這也與可持續(xù)發(fā)展和“以人為本”的新發(fā)展哲學(xué)觀一致—改變傳統(tǒng)城市化中只追求集聚經(jīng)濟(jì)效益的線性產(chǎn)業(yè)布局。
(2)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀,在承認(rèn)非均衡發(fā)展規(guī)律的同時(shí)謀求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,力圖使區(qū)域城鄉(xiāng)互補(bǔ)性和協(xié)同性發(fā)展中的整體效應(yīng)最大化,改善城鄉(xiāng)發(fā)展中的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系,使人們?cè)鰪?qiáng)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展意識(shí),重視調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)同關(guān)系,提高城鄉(xiāng)空間的組織化程度。其實(shí)施途徑應(yīng)該是城市之間、城鄉(xiāng)之間均由不同容量、便捷的現(xiàn)代化交通、通信設(shè)施和適合可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施連接在一起,形成和諧的網(wǎng)絡(luò)型城鄉(xiāng)復(fù)合系統(tǒng),使城鄉(xiāng)居民在具備現(xiàn)代化和網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施的前提下共享現(xiàn)代文明。這就是曾菊新所倡導(dǎo)的現(xiàn)代城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式(2001)。其中心含義旨在使一定地域內(nèi)的城鄉(xiāng)之間的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施完備、產(chǎn)業(yè)內(nèi)在聯(lián)系緊密、要素流轉(zhuǎn)通暢、組織功能完善,城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共生共長,并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
(責(zé)任編輯:中大編輯)
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