在計劃經濟時期，我國的城鎮(zhèn)土地使用制度，是對土地實行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉讓土地的制度。所謂行政劃撥，是指土地由政府有關主管部門調撥使用，具體包括兩個方面：①土地使用者如果需要土地，不是通過購買或租賃的方式獲得，而是按照一定的建設用地程序，由政府有關主管部門無償撥給。②國家因經濟、文化、國防建設或者興辦社會公共事業(yè)，如果需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通過購買或租賃的方式取得，而是運用行政手段無償調用。

所謂無償無限期使用，是指從國家那里得到土地時不支付地價，在使用土地的過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給這些使用者時，也沒有規(guī)定具體明確的土地使用期限。除非遇到國家新的建設需要使用該塊土地，否則土地使用者可以無限期地占用下去。

所謂禁止土地使用者轉讓土地，是指禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換等方式將土地轉讓給其他單位或個人使用。如果土地使用者不再需要使用該塊土地，必須將土地無償交給國家有關部門，由其重新安排使用。

上述我國城市土地使用制度通過幾十年的實踐，證明存在著許多弊端，主要表現(xiàn)在如下方面：①不利于土地的合理利用;②不利于正確評價企業(yè)的績效;⑧有違按勞分配原則;④不利于城市建設;⑤產生不正之風。

我國改革前的城市土地使用制度是整個傳統(tǒng)經濟體制的一個重要組成部分，整個傳統(tǒng)經濟體制不改革，傳統(tǒng)城市土地使用制度即使存在上述種種弊端，也不能順利進行改革。在20世紀70年代末期中國開始經濟體制改革和對外開放之后，傳統(tǒng)城市土地使用制度已不再適應經濟體制改革和對外開放的需要。改革這種土地使用制度，由于可以釋放出土地的巨大活力和促進國民經濟健康發(fā)展而被提上了日程。

我國城鎮(zhèn)土地使用制度改革有一個發(fā)展過程。這個發(fā)展過程突出表現(xiàn)在下列五個方面：①征收土地使用費;②開展土地使用權有償出讓和轉讓;③制定地方性土地使用權有償出讓、轉讓法規(guī);④修改憲法和土地管理法;⑤制定全國性的土地使用權出讓和轉讓條例。

(1)征收土地使用費。征收土地使用費起初是因為對外開放舉辦中外合資企業(yè)提出的。1982年深圳特區(qū)開始按照城市土地的不同等級向土地使用者收取不同標準的使用費，撫順、廣州等城市從1984年起也先后推行。

1988年9月27日，國務院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起施行，于2006年12月31日，2013年12月7日進行了修訂。該條例指出，征收土地使用稅施行后，土地使用費改征土地使用稅。

(2)開展土地使用權有償出讓和轉讓。征收土地使用費的改革還沒有為土地使用者轉讓土地使用權開綠燈，對傳統(tǒng)土地使用制度觸動不大。1987年下半年，深圳特區(qū)率先開展土地使用權有償出讓和轉讓的試點，作法是國家出讓土地使用權及允許進行土地使用權抵押。1988年福州、?？?、廣州、廈門、上海、天津等城市也相繼進行了這方面的試點。

(3)制定地方性土地使用權有償出讓、轉讓法規(guī)。為了使土地使用權有償出讓、轉讓活動法制化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和頒發(fā)了地方性的土地使用權有償出讓和轉讓的有關辦法或規(guī)定。1987年11月29日，上海市人民政府首先發(fā)布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。此后，1987年12月29日廣東省人大常委會正式通過了《深圳特區(qū)土地管理條例》。1988年2月13日海南省籌備組發(fā)布了《海南土地管理辦法》。1988年2月14日海口市人民政府發(fā)布了《?？谑型恋厥褂脵嘤袃敵鲎尯娃D讓的規(guī)定》。1988年6月14日廈門市公布了《廈門市國有土地使用權有償出讓、轉讓辦法》。另外，1988年3月9日廣州市人民政府發(fā)布了《廣州經濟技術開發(fā)區(qū)土地使用權有償出讓和轉讓辦法》。天津市也制定了《天津經濟技術開發(fā)區(qū)土地使用權有償出讓轉讓管理規(guī)定》。

(4)修改憲法和土地管理法。1984年10月，標志著中國改革發(fā)展重要里程碑的《中共中央關于經濟體制改革的決定》認為土地不是商品，并以此為區(qū)別社會主義商品經濟與資本主義商品經濟的標志之一。1986年6月公布的《土地管理法》也特別規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉讓。但到了1987年，情況有了重大變化，土地使用制度改革的有關內容開始反映在黨巾央和國家的重要文件中。到1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別做了修改。

1988年4月11日，出席七屆全國人大一次會議的代表在討論憲法修改草案時認為：“將土地的使用權修改規(guī)定為可以依照法律的規(guī)定轉讓，符合我國國情。”12日即通過憲法修正案，刪去了憲法第十條第4款中不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。這就為土地使用權制度改革的全面推開和深入發(fā)展掃清了道路。1988年12月29日，土地管理法也做了相應的修改。

2004年3月14日，十屆人大第二次會議通過了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。根據(jù)憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會第十一次會議通過了《關于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》，區(qū)分了“征收”和“征用”。

(5)制定全同性土地使用權出讓和轉讓條例。1990年5月19日，國務院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例共八章五十四條，對土地使用權出讓、轉讓、出租，抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題做了明確規(guī)定。同時要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)該條例的規(guī)定和當?shù)氐膶嶋H情況，選擇部分比較成熟的城市先行開展城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓的試點。為了吸引外商投資從事開發(fā)經營成片土地，同日國務院還發(fā)布了《外商投資開發(fā)經營成片土地暫行管理辦法》，該辦法已于2008年1月15日廢止。1994年7月5日全國人大常委會通過了《城市房地產管理法》，該法明確規(guī)定“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，并對土地使用權的出讓和轉讓做了進一步的補充完善。

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