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湖南省偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題及對(duì)策

近幾年來, 我國農(nóng)村交通狀況得到了很大改善, 但是在數(shù)量和質(zhì)量上仍然難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求相距甚遠(yuǎn)。為此, 筆者對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的公路建設(shè)所存在的問題進(jìn)行了分析, 并提出了一些對(duì)策。

1 偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 農(nóng)村公路總量不足, 通達(dá)深度不夠。到2005 年底, 我國還有70 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4 萬個(gè)建制村不通公路, 近1 萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30 多萬個(gè)建制村不通瀝青路和水泥路, 農(nóng)村公路中砂石路占70%,缺橋少涵的問題比較普遍。根據(jù)本人對(duì)湖南省安化縣南金鄉(xiāng)的調(diào)查, 其24 個(gè)行政村中有3 個(gè)村不通公路, 18 個(gè)村不通油路。

1.2 農(nóng)村公路路面質(zhì)量差, 技術(shù)等級(jí)低。目前, 就我國農(nóng)村公路來說, 路面鋪裝率和技術(shù)等級(jí)低, 公路質(zhì)量差, 特別是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村。交通部印發(fā)的《農(nóng)村公路建設(shè)指導(dǎo)意見》文件中明確規(guī)定了各類路面結(jié)構(gòu)層最小厚度值, 但是根據(jù)筆者對(duì)湖南省安化縣南金鄉(xiāng)公路路段所做的調(diào)查顯示, 路面結(jié)構(gòu)厚度最薄的只有30mm, 最厚的有50 余mm, 多數(shù)路面總厚度≤40mm。沒有達(dá)到規(guī)定的要求。

1.3 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制不健全。目前路政管理還未觸及村道, 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)政策不完善、鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制不健全、不規(guī)范, 失養(yǎng)現(xiàn)象很普遍。特別是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村, 由于農(nóng)村公路由當(dāng)?shù)亟煌ú块T負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù), 而偏遠(yuǎn)山區(qū)財(cái)政非常緊張, 交通局劃拔的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也常常被當(dāng)作當(dāng)?shù)亟煌ň止ぷ魅藛T的工資和辦公經(jīng)費(fèi), 根本就沒有資金購買養(yǎng)護(hù)機(jī)械, 致使養(yǎng)護(hù)水平和機(jī)械化水平低, 再加上農(nóng)村公路上行使的車輛增多以及不規(guī)范的超載運(yùn)輸和自然災(zāi)害, 造成農(nóng)村公路建設(shè)滯后、破壞受損,有路不通, 通而不暢。

1.4 抗災(zāi)能力弱。農(nóng)村公路中有的路段沒有做排水處理, 遇到雨雪天氣道路難以通行。加上公路無人維修, 遇到洪澇災(zāi)害, 對(duì)路面就會(huì)造成很大的損壞, 抗災(zāi)能力很差。

2 偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)存在問題的原因分析

2.1 政府責(zé)任不明確。由于中央政府與地方政府目標(biāo)的不一致, 從而導(dǎo)致了中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論, 中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供, 地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供。但實(shí)際中, 中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上界定不清晰, 中央政府把有些事權(quán)下放得過低。

自從我國1994 年實(shí)行分稅制改革以來, 地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降, 從1993 年的78%下降到2004 年的45.1%; 中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻明顯上升, 從1993 年的22%上升到2004 年的54.9%。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化,一直徘徊在70%左右的水平。這說明地方政府用45%的相對(duì)財(cái)政收入支撐了70%的相對(duì)財(cái)政支出責(zé)任。在農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施方面, 中央政府只是撥一定數(shù)額的資金, 而整個(gè)修建、養(yǎng)護(hù)過程都是由地方政府來負(fù)責(zé), 這就使得地方政府在修建、養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路時(shí)財(cái)權(quán)與事權(quán)顯得明顯的不平衡。正是因?yàn)楦骷?jí)政府的財(cái)政權(quán)力與財(cái)政責(zé)任沒有明確劃分出來, 造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán), 承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任, 如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育等等, 這些公共產(chǎn)品具有較強(qiáng)的外溢性, 按公共產(chǎn)品有效供給要求應(yīng)由中央政府承擔(dān), 但這些事權(quán)卻由鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé), 而中央政府卻沒有給予足夠的轉(zhuǎn)移支付, 主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自籌解決, 也因此加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān), 導(dǎo)致了農(nóng)村公共資源配置低效, 公共產(chǎn)品供給不足。

2.2 財(cái)政投入不夠。資金短缺是制約我國農(nóng)村公路建設(shè)的關(guān)鍵因素。長期以來, 在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分隔的二元戶籍制度下, 我國形成了城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度: 城市實(shí)行的是由政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度, 公共產(chǎn)品完全由政府保障, 并列入城市財(cái)政預(yù)算; 而農(nóng)村實(shí)行的是以農(nóng)民“自我供給”為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度, 政府投入很少, 主要是由農(nóng)民繳稅費(fèi)和集資集勞自給自足解決。

2.3 農(nóng)民積極性不高。農(nóng)村公路是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品, 所以使得農(nóng)民不愿意或根本不會(huì)集資來修建公路, 況且公路修建好以后每個(gè)人的受益程度不一致, 也正是因?yàn)槔娴牟粚?duì)稱性, 使得農(nóng)村公路的修建只能靠政府來解決了。

2.4 協(xié)作困難。由于勞動(dòng)力的抽調(diào)、任務(wù)的分配、資金的分擔(dān)等很難做到絕對(duì)公平, 所以農(nóng)村修建公路組織起來困難重重,農(nóng)民也難以齊心協(xié)力。

由于政府鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移, 外出打工和從事非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量越來越多, 且以青壯年勞動(dòng)力為主, 不少農(nóng)戶甚至舉家外出。而且不少農(nóng)戶認(rèn)為修建公路應(yīng)該完全由政府出錢雇用勞動(dòng)力解決, 因此“等”、“靠”、“要”的意識(shí)較濃。這給籌勞修路、護(hù)路帶來了極大的困難。

新建農(nóng)村公路向何處連接? 什么走向和線型? 需要因地制宜搞科學(xué)規(guī)劃, 達(dá)到節(jié)約建設(shè)成本、降低運(yùn)行成本的目的, 但各村居民在決定建設(shè)公路時(shí)只從自身利益考慮, 扭曲了公路的整體規(guī)劃, 導(dǎo)致協(xié)作困難。

2.5 偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路缺乏養(yǎng)護(hù)管理。一般的鄉(xiāng)村公路沒有專門的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制和養(yǎng)護(hù)人員, 只有年底或者是春節(jié)的時(shí)候,鄉(xiāng)政府或村里才會(huì)征集一些農(nóng)民工來修補(bǔ)一下道路, 其它時(shí)候根本沒有人去管理和維修公路。

公路“三分建、七分養(yǎng)”, 農(nóng)村公路也不例外。有關(guān)專家因此大聲疾呼:“農(nóng)村公路三年不養(yǎng), 政府的投資和老百姓的辛勤勞動(dòng)就會(huì)白白浪費(fèi)! ”

3 加快偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的對(duì)策

3.1 明晰責(zé)任主體, 強(qiáng)化公共財(cái)政建設(shè)。要打破“農(nóng)村事情農(nóng)民辦”的思想觀念, 將城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展等同看待, 雖然說農(nóng)村公路建設(shè)是一種地方性的公共產(chǎn)品, 但是農(nóng)村公路的建設(shè)必須堅(jiān)持以地方為主、國家加大支持的原則。農(nóng)村公路建設(shè)需要一個(gè)長期有效的投入機(jī)制, 拼盤投資方式只是一種加快建設(shè)的權(quán)宜之計(jì), 建立一個(gè)長期有效的農(nóng)村公路建設(shè)資金保障政策, 才是保證農(nóng)村公路穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。2005 年, 我國用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金達(dá)2 萬多億元, 假如每年從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中拿出10%, 即2000 多億元用于支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 農(nóng)村公路建設(shè)資金就有了可靠來源。

3.2 加強(qiáng)偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的整體規(guī)劃。農(nóng)村公路建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃, 統(tǒng)籌安排, 有序發(fā)展。既要盡力而為, 最大限度改善農(nóng)村交通條件, 又要量力而行, 保持適度的建設(shè)規(guī)模。筆者認(rèn)為偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)整體規(guī)劃時(shí)有以下幾個(gè)方面需要考慮: (1)選擇最適合于當(dāng)?shù)匦枨蟮墓奉愋偷燃?jí); (2)設(shè)計(jì)最適合于當(dāng)?shù)亟煌髁颗c運(yùn)輸?shù)墓? (3)農(nóng)村公路修建時(shí)施工技術(shù)的選擇; (4)確定良好的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍。

同時(shí), 修建農(nóng)村公路時(shí),要確定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn), 注重環(huán)境保護(hù)和節(jié)約用地。

3.3 引入市場(chǎng)機(jī)制, 拓寬偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的融資渠道。資金問題一直是農(nóng)村公路建設(shè)的主要瓶頸, 長期以來, 我國農(nóng)村公路建設(shè)資金的主要來源是農(nóng)民自籌資金。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū), 可能有能力集資建設(shè)農(nóng)村公路, 但是對(duì)于偏遠(yuǎn)山區(qū)一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū), 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公路建設(shè)的資金需求。巨大的資金缺口使農(nóng)村公路的融資方式不得不創(chuàng)新, 拓寬農(nóng)村公路建設(shè)的資金渠道。有條件的地方, 結(jié)合資源開發(fā), 運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制, 實(shí)行誰受益誰開發(fā)的方針。

3.4 創(chuàng)新和完善偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)與管理體制。一是規(guī)范養(yǎng)護(hù)管理, 強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)考核。各地方政府應(yīng)該制定以組織機(jī)構(gòu)、計(jì)劃實(shí)施、質(zhì)量管理、安全管理、檢查驗(yàn)收、目標(biāo)獎(jiǎng)懲為主要內(nèi)容的《養(yǎng)護(hù)管理實(shí)施細(xì)則》, 實(shí)行合同約束、權(quán)責(zé)明確、獎(jiǎng)懲分明、績效掛鉤的養(yǎng)護(hù)方式。

二是深化改革, 積極探索, 不斷創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)管理模式。各地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況, 開展農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理方式的探索, 大膽創(chuàng)新農(nóng)村公路管理體制, 主動(dòng)聽取農(nóng)民群眾的意見, 創(chuàng)新一些符合本村發(fā)展的養(yǎng)護(hù)管理模式。

三是建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)基金。養(yǎng)護(hù)資金來源必須相對(duì)穩(wěn)定, 否則, 農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)不會(huì)

有實(shí)質(zhì)性的改變, 養(yǎng)護(hù)質(zhì)量得不到保證。各地方政府應(yīng)按照國務(wù)院辦公廳頌發(fā)的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程的資金水平不得低于以下標(biāo)準(zhǔn): 縣道每年7000 元/km, 鄉(xiāng)道每年3500 元/km, 村道每年1000 元/km 的標(biāo)準(zhǔn), 建立穩(wěn)定的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來源, 主要包括由汽車養(yǎng)路費(fèi)、拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)、摩托車養(yǎng)路費(fèi)、車船使用稅和地方各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金構(gòu)成的多元化的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金, 用于日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和大、中修經(jīng)費(fèi)。

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