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為了幫助考生順利通過(guò)2012年土地估價(jià)師考試,小編特編輯整理了2012年土地估價(jià)師考試土地估價(jià)理論方法城市土地問(wèn)題的思考與政策建議知識(shí)點(diǎn),希望在2012年土地估價(jià)師考試中,助您一臂之力!
城市土地是最大的存量資產(chǎn),是城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體,是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),也是“經(jīng)營(yíng)城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國(guó)土地制度建設(shè)的重要組成部分,也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè),不僅有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善,而且有利于我國(guó)城市化建設(shè)步伐的加快,同時(shí)對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)具有積極的推動(dòng)作用。建國(guó)之后,尤其是改革開(kāi)放以來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,我國(guó)的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來(lái)說(shuō),與城市化進(jìn)程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問(wèn)題需要認(rèn)真研究。
一、城市土地所有制變革:
產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前,我國(guó)土地基本上實(shí)行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小,因而城市土地在國(guó)土面積中所占的比重很小。然而,僅此很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者、城市居民和外國(guó)人手中。新中國(guó)成立后,我國(guó)政府著力推行城市土地國(guó)有化:
(1)沒(méi)收外國(guó)人、封建地主和國(guó)民黨政府在城市中的土地,強(qiáng)制使之變?yōu)閲?guó)家所有;
(2)用贖買、國(guó)家經(jīng)租和公私合營(yíng)的辦法(帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價(jià)、有限期的特點(diǎn))將私營(yíng)工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國(guó)有;
(3)以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價(jià)將農(nóng)村的非國(guó)有土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地;
(4)以立憲的方式宣布全部城市土地歸國(guó)家所有,從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個(gè)人所有的土地向國(guó)有產(chǎn)權(quán)的無(wú)償轉(zhuǎn)移。
從1949年到1982年,中央政府著力推行城市土地國(guó)有化政策,使我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化,并最終形成了城市土地單一的國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個(gè)生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國(guó)家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式,隨著時(shí)代的發(fā)展,逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。
1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村和郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地,也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”但到了1987年,深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國(guó)第一塊商品土地的使用權(quán),此后又以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問(wèn)題作了明確規(guī)定。1998年通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》,規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地,應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。
如果說(shuō)城市土地由私有(個(gè)體)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有,是一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話,那么城市土地由無(wú)償占有到有償使用,則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國(guó)家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓,是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。馬克思講過(guò),地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來(lái)是沒(méi)有價(jià)值和價(jià)格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來(lái)表現(xiàn)自己時(shí),地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國(guó)城市土地收取的地租,一方面來(lái)源于建筑物的壟斷價(jià)格,另一方面來(lái)源于建設(shè)用地的高額地租。過(guò)去我們無(wú)償劃撥土地從一定意義上說(shuō)是不符合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的?,F(xiàn)在實(shí)行城市土地有償使用,這既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式,也是國(guó)有土地價(jià)值的具體體現(xiàn)。實(shí)踐證明,實(shí)行城市土地有償使用既有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增殖,也有利于國(guó)有資產(chǎn)的良性循環(huán),直接受益于市政建設(shè)。
按法律規(guī)定我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有,但這里有些問(wèn)題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國(guó)家所有,這里的國(guó)家是單指中央政府?還是包括地方政府?在這個(gè)問(wèn)題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊,在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及越來(lái)越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地,因而土地開(kāi)發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實(shí)施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時(shí)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)。近年來(lái),我國(guó)城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn),其原因就是地方政府有積極性。
中央政府如何行使對(duì)城市土地的所有權(quán)?中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)?這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這里涉及到一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)的人格化問(wèn)題。這幾乎是公有制形式存在的一個(gè)共性問(wèn)題。我們通常說(shuō)的城市土地的國(guó)家所有,實(shí)際上是國(guó)家在代理全體人民行使對(duì)土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊?guó)有土地的所有權(quán),但誰(shuí)都沒(méi)有實(shí)際上的支配權(quán)。為此,我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位,進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵,將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)等,并對(duì)每一項(xiàng)權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府;占有權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長(zhǎng)期限內(nèi)賦予土地使用者,并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國(guó)家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
通過(guò)明確產(chǎn)權(quán),使城市政府在配置土地時(shí)的行為更加長(zhǎng)期化。通過(guò)嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對(duì)城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束,使土地資源配置能夠反映國(guó)家和社會(huì)的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個(gè)人之間的反向流動(dòng),實(shí)現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化;充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用;在價(jià)格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實(shí)現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開(kāi)發(fā)公司憑借特權(quán)低價(jià)甚至無(wú)償從政府手中得到土地,通過(guò)開(kāi)發(fā)后加價(jià)出售大發(fā)橫財(cái),占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。
對(duì)原有無(wú)償劃撥土地的土地使用者如國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、學(xué)校、國(guó)有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行有效的遏制??擅鞔_土地?zé)o償無(wú)期使用的最后期限,到期由政府依據(jù)評(píng)估價(jià)格逐一與使用單位簽訂用地合同,補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳,甚至政府土地使用權(quán)入股的方式,全面實(shí)行土地租約制,推動(dòng)城市土地資源的合理配置。
二、城市土地管理體制改革:
“三權(quán)分離”與使用權(quán)的出租和轉(zhuǎn)讓土地制度可以從廣義和狹義兩個(gè)方面來(lái)理解。廣義的土地制度,泛指與土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技術(shù)等有關(guān)的一切制度。狹義的土地制度,是指土地經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的土地法權(quán)制度。前者可以所謂土地經(jīng)濟(jì)制度,它是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)形態(tài)下在土地利用中形成的土地關(guān)系的總和。它屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的組成部分。后者可以所謂土地法權(quán)制度,它是人們?cè)谕恋乩弥行纬傻耐恋仃P(guān)系的法權(quán)體現(xiàn),它是社會(huì)上層建筑的組成部分。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò),法的關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的,它不是憑空產(chǎn)生的。土地經(jīng)濟(jì)制度是土地法權(quán)制度形成的基礎(chǔ),它決定土地法權(quán)制度;而土地法權(quán)制度對(duì)土地經(jīng)濟(jì)制度具有反映、確認(rèn)、強(qiáng)化、保護(hù)的功能。完整的土地經(jīng)濟(jì)制度,包含土地所有制、土地使用制、土地國(guó)家管理制度。我們所說(shuō)的“三權(quán)分離”是指土地的所有權(quán)、 使用權(quán)和管理權(quán)的既相對(duì)獨(dú)立,又相互制約。傳統(tǒng)的城市土地制度是“三權(quán)合一”,國(guó)家既是土地的所有者,也是土地的使用者,同時(shí)還是土地的管理者。
這種制度模式,是與高度集中的計(jì)劃體制相適應(yīng)的,對(duì)于當(dāng)時(shí)迅速建立社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ),促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了一定的積極作用。然而,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步需要,傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)。
①城市土地國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)。我國(guó)法律規(guī)定城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有,但由于是無(wú)償使用城市土地,這種所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上無(wú)從體現(xiàn)。而對(duì)城市土地沒(méi)有所有權(quán)的企業(yè)、單位或個(gè)人,卻可以憑借對(duì)城市土地的實(shí)際占用獲得利益。
②城市土地占地者成為事實(shí)上的所有者。城市土地的無(wú)期限使用,使得誰(shuí)占用了城市土地,誰(shuí)就成了城市土地的事實(shí)上的主人。這便刺激了企業(yè)多占地、占好地,造成城市土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
③城市土地的利用效率十分低下。傳統(tǒng)城市土地使用制度不允許城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,土地使用者無(wú)法從土地轉(zhuǎn)讓中得到好處,因此,使用者寧可讓土地荒蕪,也不愿意將土地移交給他人使用。同時(shí)由于劃撥土地沒(méi)有地價(jià),也不存在土地市場(chǎng),亦沒(méi)有促進(jìn)土地流動(dòng)和調(diào)整土地用途轉(zhuǎn)換的有效機(jī)制,使土地不能流動(dòng)到效率最高的使用者手中,造成土地配置不合理,利用效率十分低下。一方面是城市地皮極度短缺,另一方面卻又在浪費(fèi)大量的城市土地資源。
④不利于城市的建設(shè)與發(fā)展。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下,由于存在著大量的占而不用、多占少用、用而不講效益的現(xiàn)象,致使城市用地供不應(yīng)求,許多重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得不到滿足,從而延緩了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)由于土地的無(wú)償劃撥,
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