為了幫助考生順利通過2013年投資建設項目管理師考試，小編特編輯整理了2013年投資建設項目管理師考試科目《投資建設項目組織》代建與項目管理兩種模式的制度分析知識點，希望在2013年投資建設項目管理師考試中，助您一臂之力！

自《國務院關于投資體制改革的決定》中提出對非經營性政府投資項目加快推進“代建制”以來 ，截至2004年末的相關資料表明，全國已有十余個省市開展了“代建制”試點工作，更有一些省市及相關主管部門還陸續(xù)出臺了有關政府投資公益性項目實行“代建制”的管理辦法及相關規(guī)定。“代建制”作為我國投資體制改革的一項重要舉措，受到了人們的廣泛關注。“代建制”能否如制度設計者所愿，從源頭上扼制政府投資項目普遍存在的三超問題?本文試圖分別從理論與實踐的角度對“代建制”與項目管理制的作用機理、適用范圍及存在問題作出分析和探討。

一、制度需求與制度創(chuàng)新

制度是社會的博弈規(guī)則，即構建人們相互作為的人為設定的約束。它既包括正式規(guī)則，如法律、規(guī)章等 ，也包括非正式規(guī)則，如習慣和道德約束等。制度的功效在于最大限度地節(jié)約社會的交易成本，當然制度的執(zhí)行也是有成本的，因此一項新的制度如果能夠得到越多的當事人的支持，則其成本就越小。

“代建制”，簡言之，是指政府通過招標方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理企業(yè)，負責對公益型、非經營性政府投資項目進行投資管理和建設實施，項目建成后交付使用單位的制度。工程項目管理模式 (PM或PMC)，是指由業(yè)主方委托專業(yè)機構(一般為工程咨詢公司或項目管理公司)作為業(yè)主代表，也即業(yè)主職能的延伸，對工程項目進行集成化管理。還有一種稱之為工程總承包模式(EPC)，是指業(yè)主通過招標等手段，委托一家工程(施工或設計)公司對整個工程項目實行設計—采購—建設進行總承包，通常由總承包商完成工程的主體設計或施工，但允許總承包商把局部設計或施工分包出去，甚至允許總承包商把建筑安裝施工全部分包出去，而所有的分包工作都由總承包商對業(yè)主負責，業(yè)主不與分包商直接簽訂合同。工程項目管理模式抑或工程總承包模式在發(fā)達的資本主義國家已有若干年歷史，這種制度安排究其根源是社會專業(yè)化分工使然。因此，也有人認為“代建制”只是工程項目管理制或工程總承包制在我國社會主義市場經濟條件下的一個翻版而已。果然如此嗎?要想解釋清楚這一問題，就得從“代建制”產生的背景談起。

眾所周知，現階段我國社會所有制結構仍然是以公有制為主體的一種制度安排，因而在我們的社會生產和生活中，公共品采購、政府采購抑或國有資金采購的范圍和比例要遠遠大于以私有制為主的資本主義國家。在公有產權制度安排下，產權邊界看似清晰，但由于作為產權代表個人的價值取向畢竟與國家利益不盡相同，因而必然導致制度的制訂和執(zhí)行成本較高，而所有者代表缺位的一個直接后果便是資源配置效率低下，以及腐敗滋生等一系列社會問題的出現。

以政府投資項目為例，其所涉及的合約主體包括：出資人 (包括投資計劃審批部門和資金管理部門)，項目使用單位和建設單位(包括設計、施工、監(jiān)理及其他咨詢服務機構)。在傳統的投資體制下，出資人的工作重心基本放在項目立項、資金審批等前期環(huán)節(jié)上，而項目的實施，則是由使用單位或是由使用單位及其相關部門組建的業(yè)主委員會(臨時機構)來完成。由于項目資金主要是由政府撥付的，概(預)算越大，項目建設的標準就會越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概(預)算的主觀動機，對于建設單位而言，由于現行收費標準基本上是依項目投資規(guī)模而定的，因而投資規(guī)模越大，對建設單位就越有利，于是在追加概(預)算的問題上，建設單位具有推波助瀾的動因。由于在傳統投資體制下，概(預)算的約束對于同樣是國有背景的使用單位來說是軟性的，于是，政府投資項目幾乎百分之百超概算便成為現實。要想有效扼制政府投資項目普遍存在的“三超”及資源配置效率低下的弊端，就必須要解決：第一，政府投資項目的所有者缺位和概(預)算軟約束的問題;第二，傳統體制下的由“基建辦”、“項目業(yè)主委員會”等外行管理內行的問題。這種方式被稱為：“項目開了搭班子，工程完了散攤子。” “只有一次教訓，沒有二次經驗。”

對于外行管理內行的問題，似乎引人項目管理制或工程總承包制就可以解決了。實踐證明在產權邊界清晰的制度條件下，這種由專業(yè)化分工自然形成的制度模式不僅能夠降低高昂費用，而且可以創(chuàng)造一定的“組織租金”。盡管在委托代理的環(huán)節(jié)中，它也會產生類似“租值消散”的問題，但總體評介這種制度安排應該說還是很有效的。而在公有制條件下，情況則變得復雜起來，以政府投資項目而言，其出資人需從全國人大、國務院及所屬部門一直追溯至各級地方政府，因而委托鏈條過長，加之所有者代表缺位，這在客觀上造就了項目審批時各級政府都在管，而在項目實施時都乏人問津的局面，以至于項目出資人與使用人之間信息完全不對等，使用單位的非專業(yè)化管理，業(yè)主委員會的短期行為，加之各級政府及部門間的價值取向和利息訴求各有不同，所有這些是使政府投資項目近乎百分之百地步入“三超”、“三低”陷阱的原因所在。要想從根本上解決這一問題 ，需要從以下三個方面入手。其一，引入市場競爭機制。競爭可使公共財產的租金消散得到有效抑制;其二，在項目主體問嵌入新的產權主體并與之形成市場合約關系。按照產權理論，只要存在二種以上的產權主體，則產權原則上可以被界定。產權邊界清晰是使投資概(預)算成為剛性約束的必要條件;其三，從制度上解決所有者代表缺位問題。使合約主體間形成良性的制衡機制。

一種新的制度供給或創(chuàng)新必然對應著相應的制度需求。我國每年高達數千億的政府投資項目近乎百分之百的存在“三超”，對于財政的壓力不言而喻。這是我國投資體制改革的動因所在。在此背景下，“代建制”應運而生。

從制度設計者的角度來看，“代建制”的基本架構大致如下：

(一)以招投標制、項目管理制為手段，引人市場競爭機制，確定專業(yè)代建單位，通過高度專業(yè)化的管理力求克制資源浪費、投資效率不高的“三低”頑疾;

(二)以明晰產權關系為核心，在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關系，使合約主體間的權利、責任、義務形成剛性約束，進而使政府投資概(預)算真正成為具有法律約束力的剛性指標;

(三)以制度為保障，賦予代建人項目法人地位，使其為出資人補位，從而抑制所有者代表缺位而引發(fā)的公共晶尋租等諸多弊病。由此不難看出，要想使“代建制”真正行之有效，其關鍵點在于：

第一，作為代建人，除具備相應的專業(yè)資質外，其必須是符合現代企業(yè)制度的獨立法人身份。有些地方政府嘗試建立純國有背景的“代建中心”，并賦予其代建職能而非代建管理，這是十分不可取的。如果在代建制度安排中不能形成二種以上產權主體，那顯然是“穿新鞋，走老路”的做法，其結果是重蹈傳統投資體制覆轍;

第二，必須以法律(正式規(guī)則)的形式賦予代建人項目法人地位。這也是“代建制”與工程項目管理制或工程總承包制的區(qū)別所在，也就是說，代建人不僅僅子局限業(yè)主代表或業(yè)主職能延伸的咨詢顧問角色。它要按照與項目出資人及使用人共同簽訂的合約來行使項目建設的法人權力并承擔相應主體職責。在市場經濟條件下，各合約主體間的法律地位是平等的，因此在一定程度上可以起到規(guī)避行政干預的作用;

第三，代建人必須通過公開、公正、公平的方式(如公開招標)產生，旦招標人一定要由出資人代表(如各級發(fā)展改革委)擔任。此外，在代建合約中，出資人應是合約主體之一，否則使用單位與代建單位之間極有可能又會形成傳統的甲、乙方關系。

通過上述對“代建制”性質特征的分析，我們可以得到這樣一個結論，對“代建制”與項目管理制抑或工程總承包制相比較而言，盡管它們在表像上有許多相似的行為特征，但二者的內涵是有著本質的區(qū)別的，因而二者的適用范圍也有著極大的不同。在產權邊界相對清晰的市場經濟條件下，工程項目管理制或工程總承包制的安排較為有效，這也是發(fā)達的市場經濟國家通行上述制度安排的原因所在。而對于政府投資項目(特別是在公有制占主導地位的條件下)，上述制度安排顯然是不充分的，因為它們只是滿足了專業(yè)化分工的要求，無力解決所有者代表缺位、概(預)算軟約束等深層矛盾。從這一層面講“代建制”應是我國社會主義市場經濟條件下政府投資體制的一項制度創(chuàng)新。它是項目法人制、項目管理制及招投標等制度化合后的衍生物。它把計劃安排與市場合約、政府投資與企業(yè)行為有機地溶合到了一起。對于我國每年數千億政府投資項目的現實來說，“代建制”的意義不言而喻，其所發(fā)揮的作用，在近幾年的試點中也已得到了初步的驗證。

二、合作博弈與制度安排

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（責任編輯：中大編輯）

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