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四、我國政府預(yù)算編制和執(zhí)行制度
政府預(yù)算制度,是財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)則,是有關(guān)政府預(yù)算活動(dòng)的各種法規(guī)制度,是納稅人及其國家權(quán)力機(jī)關(guān)控制財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制。政府預(yù)算制度是財(cái)政制度的核心,是財(cái)政賴以存在的基礎(chǔ),是國家政治體制的重要組成部分。政府預(yù)算制度,一般是通過“預(yù)算法”的形式予以確定。
(一)預(yù)算編制制度
1.建立部門預(yù)算制度
部門預(yù)算,是指政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)及其履行職能需要,由基層單位開始編制,逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總,經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的年度財(cái)政收支計(jì)劃。部門預(yù)算制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政預(yù)算管理的基本形式。實(shí)行部門預(yù)算制度,需要將部門的各種財(cái)政性資金、部門所屬單位收支全部納入在一本預(yù)算中編制。,部門預(yù)算收支,既包括行政單位預(yù)算,也包括所屬事業(yè)單位預(yù)算;既包括一般收支預(yù)算,也包括政府基金收支預(yù)算;既包括基本支出預(yù)算,也包括項(xiàng)目支出預(yù)算;既包括財(cái)政部門直接安排的預(yù)算,也包括有預(yù)算分配權(quán)部門安排的預(yù)算。部門收入預(yù)算編制采用標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法。通過對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和重點(diǎn)稅源進(jìn)行調(diào)查,建立收入動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫和國民經(jīng)濟(jì)綜合指標(biāo)庫,在對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)源及其發(fā)展變化趨勢(shì)進(jìn)行分析論證的基礎(chǔ)上,選取財(cái)政收入相關(guān)指標(biāo),建立標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算模型,根據(jù)可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)性、政策性和管理性等因素,確定修正系數(shù),編制標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算。部門支出預(yù)算編制采用零基預(yù)算法。支出預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。其中,基本支出預(yù)算實(shí)行定員定額管理,人員支出預(yù)算按照工資福利標(biāo)準(zhǔn)和編制定員逐人核定;日常公用支出預(yù)算按照部門性質(zhì)、職責(zé)、工作量差別等劃分若干檔次,制定標(biāo)準(zhǔn)定員定額體系,逐部門核定。項(xiàng)目預(yù)算要進(jìn)行科學(xué)論證和合理排序,納入項(xiàng)目庫,編制中長期項(xiàng)目安排計(jì)劃,結(jié)合財(cái)力狀況,在預(yù)算中優(yōu)先安排急需可行的項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上,編制具有綜合財(cái)政預(yù)算特點(diǎn)的部門預(yù)算。部門預(yù)算采取自下而上的編制方式,編制程序?qū)嵭?ldquo;兩上兩下”的基本流程。“一上”就是部門編報(bào)部門預(yù)算建議數(shù),上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門。“一下”就是財(cái)政部門對(duì)各部門上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)審核、平衡后,匯總成本級(jí)預(yù)算初步方案報(bào)同級(jí)政府,經(jīng)政府批準(zhǔn)后向各部門下達(dá)預(yù)算控制限額。“二上”就是各部門根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制限額,編制部門預(yù)算草案上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門。“二下”,就是財(cái)政部門在對(duì)各部門上報(bào)的預(yù)算草案審核后,匯總成本級(jí)預(yù)算草案和部門預(yù)算草案,報(bào)經(jīng)政府審批后,提交本級(jí)人民代表大會(huì)審議,并在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案后一個(gè)月內(nèi)向本級(jí)各部門批復(fù)預(yù)算,各部門應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi),批復(fù)所屬各單位的預(yù)算,并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。
建立部門預(yù)算制度的重要意義。①實(shí)行綜合預(yù)算,統(tǒng)一了預(yù)算分配權(quán),實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性,增強(qiáng)了預(yù)算的透明度,提高了預(yù)算分配的規(guī)范性和完整性。②通過加強(qiáng)結(jié)余資金管理、引入績效評(píng)價(jià)等,增強(qiáng)了預(yù)算管理的科學(xué)性,提高了財(cái)政資源配置效率和財(cái)政資金使用效益。③確立了部門作為部門預(yù)算主體的地位,承擔(dān)著預(yù)算管理責(zé)任,部門財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合,有利于提高政府宏觀調(diào)控和各部門統(tǒng)籌安排資金的能力,有利于推動(dòng)部門和行業(yè)事業(yè)發(fā)展。
④預(yù)算從基層編起,經(jīng)過部門審核匯總、財(cái)政綜合平衡,再報(bào)政府審定、人大審批,使預(yù)算形成的鏈條更加嚴(yán)密,增強(qiáng)了預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化,預(yù)算法治性約束大大增強(qiáng),有效地規(guī)范了政府的管財(cái)行為、財(cái)政的理財(cái)行為和部門的用財(cái)行為。
2.將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理
為貫徹落實(shí)全國人:大和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定,財(cái)政部決定從2011年1月1日起,將按預(yù)算外資金管理的收入(不含教育收費(fèi))全部納入預(yù)算管理。
(1)預(yù)算管理方式。自20 11年1月1日起,中央各部門各單位的教育收費(fèi)作為本部門的事業(yè)收入,納入財(cái)政專戶管理,收繳比照非稅收入收繳管理制度執(zhí)行;中央部門預(yù)算外收入全部上繳中央國庫,支出通過公共財(cái)政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。其中,交通運(yùn)輸部集中的航道維護(hù)收入納入政府性基金預(yù)算管理;中央部門收取的主管部門集中收入、國有資產(chǎn)出租出借收入、廣告收入、捐贈(zèng)收入、回收資金、利息收入等預(yù)算外收入納入一般預(yù)算管理,使用時(shí)用于收入上繳部門的相關(guān)支出,專款專用。
(2)收入預(yù)算級(jí)次和支出安排原則。預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后,收入預(yù)算級(jí)次保持不變,原上繳中央財(cái)政專戶的收入上繳中央國庫。預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后,相應(yīng)取消全部預(yù)算外收支科目。地方各級(jí)財(cái)政部門要按照國務(wù)院關(guān)于把政府所有收支全部納入預(yù)箕管理的規(guī)定,在20 11年1月1日以前將全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理。
(3)將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的重要意義。①將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理,將改變過去資金分散管理、切塊存放的狀態(tài),使各項(xiàng)收支活動(dòng)成為有機(jī)統(tǒng)一的整體,有利于加強(qiáng)財(cái)政資金管理,增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的完整性,充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)控職能;②有利于完善預(yù)算分配制度,進(jìn)一步提高財(cái)政管理水平,推動(dòng)加快建立由公共財(cái)政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系;③預(yù)算外資金納人預(yù)算管理,使預(yù)算外資金收支全過程處于人大、政府及其財(cái)政部門的監(jiān)督之下,有利于規(guī)范預(yù)算管理,提高依法理財(cái)?shù)乃?,有利于從源頭上預(yù)防腐敗。
(二)預(yù)算執(zhí)行制度
預(yù)算執(zhí)行制度是政府預(yù)算制度的重要組成部分,是預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
1. 建立國庫集中收付制度
從2001年開始,我國正式實(shí)施國庫管理制度改革。改革目標(biāo)是將傳統(tǒng)的財(cái)政資金銀行賬戶管理體系和資金繳撥方式,改為以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。主要內(nèi)容是:取消各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶,建立以財(cái)政部門為主體的國庫單一賬戶體系,所有財(cái)政性資金全部在國庫單一賬戶體系中運(yùn)作,由財(cái)政部門統(tǒng)一管理。規(guī)范財(cái)政性資金收繳方式,對(duì)政府財(cái)政收入分別實(shí)行直接繳庫和集中匯繳制度,取消各執(zhí)收單位自行開設(shè)和管理的收入過渡賬戶,所有收入通過代理銀行直接繳人國庫或財(cái)政專戶;改變財(cái)政資金分散撥付方式,由財(cái)政部門根據(jù)不同支付主體,對(duì)不同類型的支出分別采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付等方式,將原通過各部門轉(zhuǎn)撥的財(cái)政性資金,改為財(cái)政部門通過國庫單一賬戶體系直接支付或授權(quán)各部門支付到個(gè)人、用款單位或者商品供應(yīng)商和勞供者。建立國庫集中收付制度的意義。
① 加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督控制。以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的電子化監(jiān)控系統(tǒng),從根本上加強(qiáng)了事前和事中監(jiān)督。
②提高了預(yù)算執(zhí)行管理信息的透明度。改革從根本上改變了傳統(tǒng)的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了由層層“中轉(zhuǎn)”變“直達(dá)”用款單位和個(gè)人。在收入收繳方面,可以直接從納稅或者繳款環(huán)節(jié)獲取收入信息;在支出支付方面,可以從各基層預(yù)算單位最終付款環(huán)節(jié)直接獲取信息。這種獲取預(yù)算執(zhí)行信息的機(jī)制,為預(yù)算執(zhí)行信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性提供了機(jī)制保障,為預(yù)算執(zhí)行管理和分析提供可靠的信息基礎(chǔ)。
③增強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。國庫現(xiàn)金流量由過去各單位分散持有,轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政部門統(tǒng)一持有和管理,有利于保證重點(diǎn)支出和預(yù)算的正常執(zhí)行,有利于加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)實(shí)施,加強(qiáng)宏觀調(diào)控。
2.實(shí)行政府采購制度
政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。將公用支出和項(xiàng)目支出中的大宗大型的設(shè)備購置,以及財(cái)政投資的基本建設(shè)項(xiàng)目,通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭性談判等方式,實(shí)行政府集中統(tǒng)一采購。政府采購運(yùn)行機(jī)制實(shí)行集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中為主,分散為輔;公開招標(biāo)與非公開招標(biāo)相結(jié)合;委托采購與自行采購相結(jié)合。實(shí)行政府采購制度,要科學(xué)編制政府采購年度預(yù)算,為政府采購提供有效依據(jù),提高政府采購的效率和效益。1996年,我國開始進(jìn)行政府采購制度改革試點(diǎn)。2003年,《中華人民共和國政府采購法》正式實(shí)施,標(biāo)志著政府采購制度改革進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期。
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(責(zé)任編輯:中大編輯)
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