三、公共選擇與政府失靈

(一)公共選擇

公共選擇可以定義為對非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，產(chǎn)生于20世紀(jì)40—50年代的美國。其代表人物包括詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克等。公共選擇是關(guān)于“政府失靈”的理論，它分析的是政治場景和公共選擇中的個(gè)人(包括投票人、政治家、官僚)行為。它從與經(jīng)濟(jì)學(xué)同樣的個(gè)人主義方法論和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，對個(gè)人在政治環(huán)境中的行為，做出科學(xué)的分析與判斷。

公共選擇的三大理論基石。①個(gè)人主義方法論。即人們只能通過對個(gè)人及其行為的理解來理解社會。做出選擇和實(shí)施行動的主體必定是個(gè)人，而不是政黨、省份、國家等機(jī)構(gòu)組織，社會是個(gè)人在給定環(huán)境中理性選擇的結(jié)果。②經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。政治場景中的個(gè)人與市場環(huán)境中的個(gè)人一樣，都是自利、理性和效用最大化者。所有政客(最優(yōu)秀的政客被稱為政治家)、官僚、代議者，他們關(guān)注的個(gè)人利益，并不比一般老百姓更少，也并不比一般老百姓更聰明、更有公益心。政治人必定在政治場景的特定激勵和約束下，調(diào)整自己的行為，以謀求自我利益最大化，而不是公眾利益最大化。③作為一種交易的政治過程。和市場過程一樣，政治過程也可以看作是一種個(gè)人之間的交易網(wǎng)絡(luò)。所不同的是：第一，在通常的市場上，個(gè)人用貨幣交換所需的物品和服務(wù);而在政治市場上，個(gè)人以自己同意承擔(dān)的成本份額(或稅收)，交換政府提供的公共物品與服務(wù)。第二，市場交易是邊際交易，交易雙方可以就商品的價(jià)格和數(shù)量討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)到雙方滿意的結(jié)果;而政治交易中，個(gè)人在特定方案上只能做出同意或不同意的選擇，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則，那些持不同意見的少數(shù)派只能接受對其不利的方案。

(二)政府失靈及其表現(xiàn)形式

在公共選擇理論誕生之前，傳統(tǒng)觀念對政府普遍懷有樂觀的認(rèn)識，相信政治領(lǐng)域中個(gè)人的行動完全受公益精神的驅(qū)使：代議機(jī)構(gòu)從投票人或公民的利益出發(fā)制定政策;作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行政部門則盡職盡責(zé)地服務(wù)于其委托人的利益，將代議機(jī)構(gòu)的政策不折不扣地付諸實(shí)施;司法機(jī)構(gòu)則完全依據(jù)法律公正行事?；诖?，傳統(tǒng)財(cái)政理論認(rèn)為，由于存在市場失靈現(xiàn)象，要求政府發(fā)揮資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職能，介入公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以校正市場失靈、改善收入分配狀況和保持宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。公共選擇作為一種科學(xué)方法論，引導(dǎo)人們重新認(rèn)識政府，從理論上解釋了政府失靈現(xiàn)象的存在。常見的政府失靈表現(xiàn)為：

1.選民“理性的無知”與“理性的非理性”

盡管公共物品供給數(shù)量和質(zhì)量，以及其成本分擔(dān)，事關(guān)每個(gè)人的切身利益，但是作為公共物品需求者和投票者，個(gè)人也許沒有動機(jī)通過投票傳達(dá)對公共物品的需求信息。理性的個(gè)人投票與否，取決于參加投票的期望凈收益，這就是唐斯的“理性投票人假說”。在此假設(shè)下，所謂“理性的無知”是指理性的選民由于不指望自己的一票能夠影響選舉結(jié)果，因而沒有動力花費(fèi)時(shí)間和成本去搜尋有關(guān)選舉的信息。“理性的非理性”是指，正是由于手中的一票對于選舉結(jié)果無足輕重，即使擁有必要的信息，選民也不愿意投入精力和時(shí)間，他們不會好好利用這些信息。這導(dǎo)致選民往往胡亂投下自己那神圣的一票，根本沒有正確表達(dá)自己的偏好，何談?wù)鶕?jù)選民表達(dá)的偏好來有效提供公共物品與服務(wù)呢?

2.政治家(政黨)選票極大化

追求自我利益的政治家(政黨)，本身也不是基于選民的利益而行動，他們之所以提出符合選民意愿的綱領(lǐng)或提案，只是為了獲得私利和再次當(dāng)選。為了達(dá)到這一目標(biāo)，政治家(政黨)必須追求盡可能多的選票。而只有符合中間選民偏好的綱領(lǐng)或提案，才有助于實(shí)現(xiàn)選票極大化的目標(biāo)。一味迎合中間選民的利益，必然導(dǎo)致少數(shù)派社會成員的利益和訴求被忽視，有違社會公正原則。

3.投票循環(huán)

政治過程其實(shí)就是一個(gè)通過合適的規(guī)則，集結(jié)個(gè)人偏好、發(fā)現(xiàn)社會最大利益的過程。那么，到底哪種投票規(guī)則，才能從不同的備選方案中，挑選出最有利于社會利益或最符合公意的唯一選項(xiàng)呢?對當(dāng)代民主制度中最常見的簡單多數(shù)投票規(guī)則的考察發(fā)現(xiàn)，在某些情況下，會出現(xiàn)投票循環(huán)現(xiàn)象，投票過程沒有結(jié)果。投票循環(huán)又被稱作“孔多塞悖論”(Condoreet’s paradox)。孔多塞主張，集體應(yīng)當(dāng)選擇在兩兩對決中以簡單多數(shù)勝出的議案，該種形式的選舉規(guī)則被稱之為“孔多塞規(guī)則(Condorcet procedure)”，其核心思想一般由“三個(gè)選民-三個(gè)選項(xiàng)，兩兩表決、得多數(shù)票者獲勝”的簡單模型來表達(dá)。然而，該模型表明，某些情況下簡單多數(shù)決沒有結(jié)果，即出現(xiàn)投票循環(huán)現(xiàn)象，沒有哪個(gè)候選對象能夠穩(wěn)定地勝出。事實(shí)表明，隨著選項(xiàng)數(shù)目和群體成員人數(shù)的增加，投票循環(huán)現(xiàn)象出現(xiàn)的幾率還將增大。

投票循環(huán)是孔多塞規(guī)則所獨(dú)有的問題，還是(以多數(shù)決為代表的)民主制度下所有決策規(guī)則的共同特征?“阿羅不可能定理”證明，當(dāng)選項(xiàng)超過三個(gè)、社會成員超過三人時(shí)，所有的投票規(guī)則都是有缺陷的，除非通過某種方式武斷地決定勝出方案，否則民主投票將沒有任何結(jié)果。這為當(dāng)代民主制度的有效性打上了陰影。

4.官僚體系無效率

主流的公共行政研究通常認(rèn)為，官僚總是努力追求部門的工作效率的。不過，如果官僚機(jī)構(gòu)中的個(gè)人同樣是自利的經(jīng)濟(jì)人，必將利用其所掌握的資源和權(quán)力，謀求自我利益。尼斯坎南的官僚理論解釋了官僚體系缺乏效率的原因。該模型中的官僚機(jī)構(gòu)具有兩大特征：其一，官僚在給定需求約束和成本約束條件下，最大化本部門的總預(yù)算。官僚之所以對部門總預(yù)算情有獨(dú)鐘，是因?yàn)閬碓从谄涔ぷ鳝h(huán)境的各種物質(zhì)滿足和非物質(zhì)滿足均與其掌握的資源正相關(guān)。前者包含有工資、額外津貼、舒適的辦公條件、工作中的旅行、職務(wù)用車以及其他在職消費(fèi);后者有與其職位相關(guān)的權(quán)力、職務(wù)任命權(quán)、升遷的機(jī)會、聲譽(yù)、改變社會制造變化的能力以及社會尊重等其他個(gè)人滿足。其二，官僚機(jī)構(gòu)(行政部門及其公務(wù)人員)負(fù)責(zé)生產(chǎn)某種公共物品與服務(wù)(或其組合)，以與其服務(wù)對象(立法機(jī)構(gòu)或其中間投票人)的預(yù)算撥款相交換。這樣，官僚機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對象的關(guān)系，類似于市場上的廠商與消費(fèi)者的關(guān)系。然而，由于立法機(jī)關(guān)以撥付總預(yù)算的方式支付貨款，使得二者的市場地位并不平等，官僚機(jī)構(gòu)獲得了類似于壟斷廠商的市場優(yōu)勢。從而，官僚機(jī)構(gòu)掌握了決定部門預(yù)算規(guī)模的主動權(quán)，政府所提供的公共物品與服務(wù)的規(guī)模從社會資源配置的角度往往并不是最有效率的。尼斯坎南模型在公共物品的政府生產(chǎn)上，具有重要的政策含義：第一，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)官僚部門內(nèi)部的競爭性，增加某一行業(yè)官僚部門的數(shù)量是方法之一，也可以允許其他行業(yè)現(xiàn)有的官僚部門通過業(yè)務(wù)參與以強(qiáng)化競爭;第二，通過改變對官僚的激勵，引導(dǎo)其最小化既定產(chǎn)出的成本;第三，通過公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)外包，讓更多的私人營利性企業(yè)加入到公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)過程中來，以期提高效率。

5.利益集團(tuán)與尋租

在政治場合中，那些政治上活躍的小集團(tuán)，通常擁有與他們的規(guī)模不對稱的實(shí)力，足以比那些大規(guī)模集團(tuán)具有更大的政治影響力，導(dǎo)致利益集團(tuán)作為其中的一種政治參與力量，對于公共政策的形成和運(yùn)行起著不可忽視的作用。利益集團(tuán)與官僚的合作，通常只是推進(jìn)了小集團(tuán)而非中間投票人的利益。作為管制機(jī)關(guān)的政府部門被所要管制的產(chǎn)業(yè)部門所俘獲的案例比比皆是。利益集團(tuán)尋求租金的努力，通過影響政府稅收、管制、關(guān)稅保護(hù)等政策，導(dǎo)致了非生產(chǎn)性再分配，既降低了經(jīng)濟(jì)效率，又浪費(fèi)了社會資源。除此之外，利益集團(tuán)還通過提供經(jīng)濟(jì)資助直接影響行政和立法的選舉格局;通過戰(zhàn)略性地提供與公共政策相關(guān)的信息以影響公共政策。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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