三、財政轉(zhuǎn)移支付制度

(一)財政轉(zhuǎn)移支付及其特點(diǎn)

1.財政轉(zhuǎn)移支付的含義

政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，是在處理中央與地方財政關(guān)系時，協(xié)調(diào)上下級財政之間關(guān)系的一項重要制度。它通過垂直的即上一級財政流向下一級財政的資金流動，來實(shí)現(xiàn)上級政府對政府的補(bǔ)助，或從同級的富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的資金流動，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平提供能力的均等化。最早提出轉(zhuǎn)移支付概念的是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古，他在1928年出版的《財政學(xué)研究》中第一次使用這一概念。

建立政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，其目的是為了解決地方政府收支不平衡的問題，以及因地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而引起的全國公共服務(wù)水平不均衡的問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。財政轉(zhuǎn)移支付制度具有重要作用：一是通過財政轉(zhuǎn)移支付為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，彌補(bǔ)其收支差額，這是財政轉(zhuǎn)移支付制度的最基本作用。這一制度增強(qiáng)了地方政府提供本地區(qū)公共物品和服務(wù)的能力，有利于實(shí)現(xiàn)政府間財政關(guān)系的縱向平衡。二是通過財政轉(zhuǎn)移支付可以在一定程度上解決各地方之間因財政狀況不同而造成的公共服務(wù)水平的不均等。三是實(shí)施財政轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府通過對地方政府的專項撥款，可以對地方的財政支出項目進(jìn)行調(diào)節(jié)，體現(xiàn)中央政府的政策意圖，使地方政府行為符合中央政府的宏觀調(diào)控政策，從而有利于增強(qiáng)中央政府對地方政府的控制能力。

2.財政轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)

(1)完整性。從轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、種類、方式，到具體因素和數(shù)額的確定分配與監(jiān)督，都要有一整套科學(xué)、完整的制度安排。

(2)對稱性。上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移支付的財力，與能夠滿足該級政府承擔(dān)、履行的事權(quán)職責(zé)需求相對應(yīng)。

(3)科學(xué)性。轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計要科學(xué)、合理、規(guī)范、周密，這樣才能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的公平性、公正性，才能達(dá)到轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)縱向政府間和橫向區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化。

(4)統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合。上級政府對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付在確定分配考核因素時，應(yīng)該按照統(tǒng)一、規(guī)范、明確、公開的制度規(guī)定進(jìn)行;同時，還需要根據(jù)各地的不同情況，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，使得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量能夠與本地的實(shí)際情況相符合。如一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)主要取決于轉(zhuǎn)移支付資金總量、地方收支缺口、各地財政困難程度等因素。

(5)法制性。轉(zhuǎn)移支付是政府間利益關(guān)系的再調(diào)整。如果沒有嚴(yán)格、明確的法律制度約束，轉(zhuǎn)移支付過程中往往會存在暗箱操作、人為干擾、不公平、不公正等問題。因此，轉(zhuǎn)移支付制度在許多國家都以法律形式予以規(guī)范。

(二)我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度

1.財政轉(zhuǎn)移支付分類

轉(zhuǎn)移支付的具體形式有很多種，但一般都可以歸結(jié)為均衡撥款與專項撥款兩大類。通常情況下，對于地方事權(quán)范圍的支出項目，中央政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)施財力匹配與均衡;專項轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)格限于中央委托事務(wù)、共同事權(quán)事務(wù)、效益外溢事務(wù)和符合中央政策導(dǎo)向事務(wù)。從國際經(jīng)驗看，一國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)取決于本國特定國情，并沒有一個統(tǒng)一的參照。美國是分權(quán)國家的典型代表，但美國是少有的沒有建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度的國家，聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付全部以?？詈头诸愞D(zhuǎn)移支付方式下達(dá)，州政府的資金自主使用權(quán)限受到較大限制。日本是單一制國家，相對集權(quán)，但日本每年的地方交付稅(屬于均衡撥款)都要高于國庫支出金(屬于專項撥款)。

2.我國的財政轉(zhuǎn)移支付分類

我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移：支付由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付組成。

(1)一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財政實(shí)力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補(bǔ)助支出，由地方統(tǒng)籌安排。建立和完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，有效緩解了困難地區(qū)財政運(yùn)行中的突出矛盾，對保障地方政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本公共支出需要發(fā)揮了重要作用。目前，一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付等具體項目。

均衡性轉(zhuǎn)移支付，是指按照公平、公正、循序漸進(jìn)原則，主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出的差額及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模等客觀因素，按統(tǒng)一公式計算確定的轉(zhuǎn)移支付。標(biāo)準(zhǔn)財政收入依據(jù)各地工業(yè)增加值等指標(biāo)測算，旨在衡量各地財政收入能力，反映各地政府的收入努力程度;標(biāo)準(zhǔn)財政支出按照各地總?cè)丝?，并適當(dāng)考慮面積、海拔、溫度、距離、少數(shù)民族人口比重等因素測算。

民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，是指按照《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中央財政從2000年起設(shè)立民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付對象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州;從2006年起中央財政將53個非民族省區(qū)及非民族自治州管轄的民族自治縣納人民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，實(shí)現(xiàn)了對所有民族地區(qū)的全覆蓋，參照前3年全國增值稅平均增長率滾動遞增。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，對調(diào)動民族地區(qū)增收積極性，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

(2)專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是指中央財政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，需要按規(guī)定用途使用。專項轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。專項轉(zhuǎn)移支付具體項目比較多。

3.稅收返還制度

稅收返還是1994年實(shí)施分稅制和工商稅制改革時，中央為了保證財稅體制改革順利進(jìn)行，保持各個地方的既得利益而采取的一種補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)際是將因財政體制改革而集中到中央的收入“存量”返還給地方。目前，中央對地方稅收返還包括分稅制體制改革后的“兩稅返還” (即增值稅、消費(fèi)稅返還)、所得稅基數(shù)返還(即企業(yè)所得稅、個人所得稅分享改革后的基數(shù)返還)和成品油價格與稅費(fèi)改革稅收返還。

(三)進(jìn)一步完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

1.合理使用轉(zhuǎn)移支付方式

在明確劃分各級政府的支出責(zé)任基礎(chǔ)上，逐步做到屬于地方政府的事務(wù)，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助;屬于中央委托事務(wù)的，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排資金;屬于中央地方共同事務(wù)和支出責(zé)任的支出，明確各自的負(fù)擔(dān)比例。

2.進(jìn)一步優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先彌補(bǔ)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的收支缺口，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。積極扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展。分類規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。充分發(fā)揮好一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付各自的功能作用。

3.提高轉(zhuǎn)移支付的法制化水平

制定出臺《財政轉(zhuǎn)移支付條例》，在此基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》。

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（責(zé)任編輯：中大編輯）

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