法律援助是實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等和完善社會(huì)保障體系的重要措施。法律援助工作與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)關(guān)系密切。提高法律援助的管理能力，不斷改進(jìn)和完善法律援助機(jī)構(gòu)自身工作機(jī)制，充分有效地發(fā)揮法律援助工作的職能作用，是司法行政機(jī)關(guān)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，對(duì)于有效解決社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)安定有序、和諧發(fā)展意義重大。

    一、法律援助工作面臨的主要問題

   （一）法律援助的各項(xiàng)規(guī)定未能完全滿足困難群眾的法律需求。
    我國(guó)現(xiàn)有法律援助制度關(guān)于援助對(duì)象的規(guī)定、關(guān)于受援人權(quán)利的規(guī)定，均較為嚴(yán)格，即援助層面限定較窄?！斗稍鷹l例》第十條規(guī)定在六種情況下，民、行案件的公民因經(jīng)濟(jì)困難沒有委托代理人，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助；《法律援助條例》第十一條、十二條規(guī)定，五種刑事訴訟案件中的公民，可以申請(qǐng)法律援助或者由法院指定辯護(hù)。因此使一些經(jīng)濟(jì)困難，但不在受援范圍規(guī)定之內(nèi)的困難群眾，和一些條件略高于困難標(biāo)準(zhǔn)的困難群眾，難以得到法律援助的服務(wù)。究其根源主要是法律援助受政府財(cái)力限制。

    北京現(xiàn)有享受最低生活保障待遇戶23萬左右，其中城鎮(zhèn)人口占15萬人。北京市的未成年人達(dá)234萬；殘疾人99.9萬人，占全市人口數(shù)的6.49%；老年人203萬，占全市人口數(shù)的14.7%。這支潛在的法律援助受援隊(duì)伍是十分龐大的，群眾的法律需求也呈現(xiàn)多樣化。根據(jù)抽樣調(diào)查的結(jié)果，更多法律援助范疇以外的法律問題正在困擾困難群眾，比如城市的房屋土地拆遷，醫(yī)療事故糾紛等?，F(xiàn)有的法律援助案件范圍，不足以跟進(jìn)困難群眾日益增長(zhǎng)的援助需要，實(shí)踐中供需矛盾日益明顯。
    （二）案件補(bǔ)貼和受援人素質(zhì)影響律師辦案質(zhì)量。
    北京現(xiàn)行的民事案件800元，刑事案件500元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，與律師辦案收費(fèi)有一定程度的差距。盡管我們將出臺(tái)新的案件補(bǔ)貼辦法，調(diào)高補(bǔ)貼額度，但仍無法比擬社會(huì)律師承辦案件的費(fèi)用。物質(zhì)利益上的差距，使律師對(duì)承辦法律援助案件的積極性不高。
    法律援助的受援人通常缺乏法律意識(shí)，文化素質(zhì)偏低，長(zhǎng)期的無助狀態(tài)造成他們思想偏執(zhí)、固執(zhí)己見、疑心重重。這些當(dāng)事人既不能正確理解和處理個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系，又難以聽取和接受律師的意見，要求律師根據(jù)自己的錯(cuò)誤主張辦理，使中心律師在辦案過程中難以得到當(dāng)事人的理解和密切配合，增加了辦案難度。
    當(dāng)事人帶來的障礙和壓力，迫使律師花精力去克服當(dāng)事人的心理障礙，猜測(cè)當(dāng)事人的性格、意圖、判斷其意識(shí)真?zhèn)危{(diào)整受援人的心理障礙，排除來自他們自身的干擾。律師在處理這類案件時(shí)常常感到力不從心，困難重重，導(dǎo)致法律援助的服務(wù)質(zhì)量總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于有償服務(wù)的質(zhì)量，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到很好的維護(hù)，法律援助的社會(huì)信譽(yù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
    要讓法律援助制度達(dá)到應(yīng)有的效果，不僅要求律師要有自愿參與的熱情，還要求其從社會(huì)責(zé)任感出發(fā)重視法律援助案件質(zhì)量。要在全社會(huì)營(yíng)造關(guān)愛困難群眾，關(guān)注法律援助的氛圍，不僅在法律上，更在心理層面醫(yī)治受援人的內(nèi)心創(chuàng)傷，任重道遠(yuǎn)。
    （三）法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)掌握得過嚴(yán)。
    北京市城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)是按照以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行:
    （一）法律援助申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)依申請(qǐng)人是否享受城市居民最低生活保障待遇或農(nóng)村居民最低生活保障待遇來確定。具體標(biāo)準(zhǔn)由申請(qǐng)人住所地的區(qū)（縣）人民政府當(dāng)年公布的標(biāo)準(zhǔn)額度為準(zhǔn)。
    （二）申請(qǐng)人住所地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)與受理申請(qǐng)的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)不一致的，按照受理申請(qǐng)的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
    （三）區(qū)（縣）級(jí)以上民政部門出具的最低生活保障證明為法律援助申請(qǐng)人證明其經(jīng)濟(jì)困難的書面憑證。尚未辦理最低生活保障證明或自然災(zāi)害期間正在接受國(guó)家救濟(jì)的災(zāi)民申請(qǐng)法律援助的，由申請(qǐng)人住所地的區(qū)（縣）級(jí)以上民政部門或街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）出具申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)困難的證明。該證明必須如實(shí)載明申請(qǐng)人家庭人口狀況、就業(yè)狀況、家庭人均收入等情況。
    然而在具體實(shí)踐中，對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)難以掌握。一是外來人口戶籍是農(nóng)村的,只要提出申請(qǐng)法律援助，村委會(huì)一律出具“生活困難”;二北京地區(qū)出具經(jīng)濟(jì)困難證明掌握在最低生活保障線，街道、鄉(xiāng)民政部門控制比較嚴(yán)格。有相當(dāng)一部分沒有法律服務(wù)購(gòu)買能力的公民被排斥在法律援助之外，使法律援助和法律服務(wù)市場(chǎng)之間形成了一個(gè)“都不管”的地帶，處于這個(gè)地帶的公民既無法獲得法律援助，也無法購(gòu)買到法律服務(wù)，其合法權(quán)益得不到有效的保障。
      （四）法律援助與司法救助缺乏有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
    從司法保障體制來說，法律援助和法院人民法院訴訟費(fèi)的緩、減、免都是一個(gè)國(guó)家司法保障機(jī)制中的組成部分，法律援助應(yīng)包括律師法律援助和人民法院訴訟費(fèi)的緩、減、免兩方面。法院的訴訟費(fèi)的緩、減、免本身是一個(gè)國(guó)家司法保障體制的一部分。目前，我國(guó)仍以律師的法律服務(wù)作為法律援助主線,人民法院訴訟費(fèi)的緩、減、免方面尚未統(tǒng)一納入法律援助范疇。當(dāng)前，由于國(guó)民總體素質(zhì)不高，誠(chéng)信觀念淡薄，法律意識(shí)較差，在民事案件中申請(qǐng)法律援助的案件采用非訴訟的方式解決難度很大，成功率很低，而利用訴訟手段提供法律服務(wù)則成為法律援助的主要形式。通過訴訟程序則首先必須向人民法院繳納訴訟費(fèi)，否則人民法院不予受理。因此，法院能否立案是開展法律援助的條件和保證。法律援助的當(dāng)事人都是經(jīng)濟(jì)非常貧困的老弱病殘公民，無力承擔(dān)訴訟費(fèi)用。事實(shí)上有許多經(jīng)濟(jì)困難的公民在獲得法律援助后因繳不起訴訟費(fèi)而立不上案，有的甚至被拒之法庭大門之外。又或者幾經(jīng)周折立案之后，訴訟費(fèi)暫時(shí)緩交了，但傷殘鑒定費(fèi)不能免，申請(qǐng)人最終因繳不起鑒定費(fèi)而被迫撤訴。一個(gè)案子從開始到結(jié)束，除案件受理費(fèi)、鑒定費(fèi)、訴訟保全費(fèi)外，還有申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)等及其他訴訟費(fèi)用，如不能繳納其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的訴訟費(fèi)用，當(dāng)事人的權(quán)利就難以獲得切實(shí)保護(hù)。在受援人的訴訟權(quán)利出現(xiàn)阻礙的情況下，法律援助也難以貫徹到底，作用也就大打折扣。所以，現(xiàn)行法律援助僅給予法律服務(wù)援助的規(guī)定，不足以對(duì)受援人權(quán)益給予充分保護(hù)。
    黨的16屆6中全會(huì)提出“健全社會(huì)保障體系”的決定，更加突出了加強(qiáng)對(duì)法律援助制度在我國(guó)社會(huì)保障法律體系中的重要地位、作用研究的價(jià)值和意義。法律援助未來的發(fā)展方向，便是納入社會(huì)保障體系，這將提升法律援助應(yīng)有的地位，順暢法律援助渠道，完善流程各個(gè)環(huán)節(jié)，更加有序的健康發(fā)展。
    二、法律援助在社保體系中的地位和作用
    (一)法律援助與社會(huì)保障的內(nèi)容在本質(zhì)上高度契合
    1、法律援助的責(zé)任主體與社會(huì)保障的責(zé)任主體高度契合
    法律援助的責(zé)任主體是政府，社會(huì)保障的最終責(zé)任主體也是國(guó)家或政府。其原因是：第一，法律援助和社會(huì)保障都是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)基本社會(huì)制度，而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家繁榮的基礎(chǔ)，也是政府的基本責(zé)任；第二，政府具有強(qiáng)有力的手段對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)施有效的保護(hù)，以維護(hù)社會(huì)公平，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
    2、法律援助和社會(huì)保障的價(jià)值取向高度契合
    法律援助和社會(huì)保障都是法律賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，社會(huì)保障是保證全體社會(huì)成員基本生存權(quán)的必要手段，而法律援助是對(duì)公民合法權(quán)益的司法保障，“公民在法律面前一律平等” 的原則是我國(guó)憲法所確定的一項(xiàng)重要的政治與法律原則。法律援助制度作為保障公民無論貧富都能平等實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的重要制度因此，從廣義上講，社會(huì)保障也應(yīng)包括司法保障，因?yàn)樗麄兊慕K極目的都是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和和諧發(fā)展。
    3、法律援助和社會(huì)保障的功能高度契合
    法律援助和社會(huì)保障的功能都是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)秩序。
    社會(huì)保障借助國(guó)家力量解決社會(huì)上大量存在的失業(yè)、貧困和疾病等社會(huì)問題，起到對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，使社會(huì)上的弱勢(shì)群體能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，消除社會(huì)成員的不安全感，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。法律援助的社會(huì)穩(wěn)定功能表現(xiàn)在：當(dāng)弱勢(shì)群體由于司法上的劣勢(shì)地位難以維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)，法律援助可以改變他們?cè)谒痉ㄉ系牧觿?shì)地位，弱化其對(duì)社會(huì)的排斥感和逆反心理，從而促進(jìn)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。
    4、法律援助和社會(huì)保障的服務(wù)對(duì)象高度契合
    社會(huì)保障是通過國(guó)民收入再分配，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行保護(hù)的社會(huì)收入分配政策。法律援助是保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的司法救濟(jì)制度。在我國(guó)，法律援助主要針對(duì)弱勢(shì)群體而設(shè)立的，包括職工、軍人、犯人和其它社會(huì)公民。只要受援對(duì)象是維護(hù)自身合法權(quán)利而因經(jīng)濟(jì)困難的及確實(shí)無能力或無完全能力支付法律服務(wù)費(fèi)用的，均可尋求法律援助。在北京這樣的大都市，弱勢(shì)群體的主要特征是經(jīng)濟(jì)收入低、生活質(zhì)量低、社會(huì)地位低和心理承受低，他們的生存困境體現(xiàn)為“六難”：就業(yè)難、生活難、住房難、子女教育難、醫(yī)療難和法律救助難，社會(huì)保障和法律救助從不同的角度對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助，形成對(duì)弱勢(shì)群體的完善的救助系統(tǒng)。
    （二）法律援助在社會(huì)保障體系中的地位
    1．法律援助是社會(huì)保障體系中不可或缺的重要部分
    現(xiàn)代社會(huì)保障是政府和社會(huì)為了解除或預(yù)防某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)成員造成的威脅，通過一系列公共措施，為社會(huì)成員的生存和發(fā)展提供的一種保護(hù)，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)保護(hù)人權(quán)的一種重要手段。人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要借助于人身財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)福利、司法公正等公共產(chǎn)品的消費(fèi)或使用，而只有國(guó)家才能提供這種公共產(chǎn)品，它生產(chǎn)并出售人們必須的安全、福利和公正等產(chǎn)品；同時(shí)它也像一架巨型的保險(xiǎn)公司，向不特定的人提供諸如社會(huì)保障和法律援助這樣的特定的公共產(chǎn)品服務(wù)。從這個(gè)意義上講，法律援助屬于社會(huì)保障這個(gè)體系中的重要組成部分，與其他諸如最低生活保障、住房社會(huì)保障、醫(yī)療保障等其他社會(huì)保障制度共同構(gòu)成對(duì)貧弱者的社會(huì)保障體系。
    2．法律援助在社會(huì)保障體系中以間接救助的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的終極目的
    國(guó)家不僅要通過憲法和法律賦予公民應(yīng)當(dāng)享有的各種權(quán)利, 而且要為公民行使權(quán)利和實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供保障。特別是在需要法律幫助而又無力支付法律服務(wù)費(fèi)用時(shí), 國(guó)家必須提供援助。社會(huì)救助按其利益實(shí)現(xiàn)方式的不同, 分為直接救助和間接救助兩種形式。直接救助是指直接將救助物質(zhì)發(fā)放給被救助者, 由其自由支配; 間接救助是指不直接將救助的物質(zhì)或?qū)嵨锇l(fā)放給被救助者,而是符合救助條件的公民憑法定證明無償或減費(fèi)享受一定的權(quán)益, 使其本應(yīng)繳納該費(fèi)用才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn), 法律援助即屬于這種間接救助形式。
    3．法律援助作為司法人權(quán)保障制度在社會(huì)保障體系中居于核心地位
    社會(huì)保障以保障人權(quán)為核心，集中體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)需要采用社會(huì)保障手段解決各種社會(huì)問題的意志，其核心是對(duì)社會(huì)成員基本人權(quán)的保障。法律援助保障弱勢(shì)者獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。法律救濟(jì)是人權(quán)保障的最后手段，是對(duì)受到侵害的權(quán)利的補(bǔ)救與恢復(fù)，對(duì)損害或侵害行為予以糾正和懲罰，沒有權(quán)利的救濟(jì)，基本人權(quán)的保障往往會(huì)落空。我國(guó)法律援助制度的建立也正是為了弱勢(shì)者不受經(jīng)濟(jì)困難的制約，享有與普通公民同等的法律救濟(jì)權(quán)，保障司法公正，實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等的憲法原則。
    （三）法律援助在北京社會(huì)保障體系作用
    目前，北京的社會(huì)保障和法律援助制度的建設(shè)處于各自推進(jìn)階段。加強(qiáng)兩者關(guān)系研究的緊迫性日益明顯。按照人們的一般理解，社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等內(nèi)容。事實(shí)上，法律援助在社會(huì)保障體系中居于不容忽視的重要地位。盡管法律援助與一般概念中的社會(huì)保障有所不同，但在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，法律援助同樣具有社會(huì)保障的功能。將弱勢(shì)群體的法律保護(hù)納入法律援助的軌道，是社會(huì)保障制度規(guī)范發(fā)展的必然要求。法律援助通過法律來有效地扶貧、扶弱，是對(duì)社會(huì)保障體系的進(jìn)一步完善。

（責(zé)任編輯：liushengbao）

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