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第一節(jié)行政管理概論

一、行政管理的含義及特點(diǎn)

(一)行政管理的含義

在中國(guó)，“行政”一詞最早見(jiàn)于《史記·周禮》。最初，行政的一般含義是指對(duì)事務(wù)的治理和執(zhí)行。

現(xiàn)代行政管理的行政，可以理解為國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)。歸結(jié)起來(lái)，可以從以下三個(gè)范圍層次來(lái)理解：

(1)最廣義的行政管理含義。它是指一切社會(huì)組織、團(tuán)體對(duì)有關(guān)事務(wù)的治理、管理和執(zhí)行的社會(huì)活動(dòng)。這里的行政管理，不僅包括政黨和國(guó)家的立法、行政、司法組織活動(dòng)，還包括企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各種各樣的社會(huì)組織的執(zhí)行事務(wù)。

(2)廣義的行政管理含義。它是指國(guó)家政治目標(biāo)的執(zhí)行，包括立法、行政、司法等社會(huì)組織領(lǐng)域內(nèi)特定組織的指揮活動(dòng)及其機(jī)關(guān)內(nèi)部的總務(wù)、后勤工作等。

(3)狹義的行政管理含義。它是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其官員在管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的過(guò)程中進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)管理活動(dòng)。換言之，就是指除立法、司法以外的行政部門(mén)的工作。由于這里涉及的均是公共事務(wù)的管理，所以，行政管理又名公共行政。

(二)行政管理的特點(diǎn)

作為一種特殊的社會(huì)管理活動(dòng)，行政管理具有以下三個(gè)特點(diǎn)：

1．執(zhí)行性。在我國(guó)，實(shí)施行政管理，必須執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策，同時(shí)執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所賦予的任務(wù)，向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政管理不僅要“有令必行”，而且要雷厲風(fēng)行，注重科學(xué)管理，講求高效率，亦即執(zhí)行性要求高效率，二者是統(tǒng)一的。

2．政治性。行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，行政機(jī)關(guān)也不例外。社會(huì)主義國(guó)家的行政機(jī)關(guān)是人民政府，主要通過(guò)大量的組織工作來(lái)保證國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

3．權(quán)威性。行政管理活動(dòng)是以國(guó)家名義進(jìn)行的、代表國(guó)家并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的。一切管理對(duì)象，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的管理行為都有服從的義務(wù)。但行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)要依法行政，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，這種法制的集中性體現(xiàn)了行政管理的權(quán)威性。

二、行政管理主客體及活動(dòng)原則

1．行政管理的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)，行政管理的主體是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)。當(dāng)然法律法規(guī)授權(quán)的具有社會(huì)公共管理職能的事業(yè)單位以及某些壟斷企業(yè)，也可以作為行政管理主體。

2．行政管理的客體是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政管理的范圍遍及國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面和全體國(guó)民。任何一種社會(huì)管理都沒(méi)有行政管理這樣廣泛的外延性和關(guān)系國(guó)家、社會(huì)的全局性。

3．行政管理的基本依據(jù)是行政權(quán)力。行政權(quán)力是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，依靠特定的手段和憲法原則，對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。

行政權(quán)力的特點(diǎn)：

(1)行政權(quán)力是一種公共權(quán)力。在行動(dòng)上總是表現(xiàn)為全社會(huì)的代言人的權(quán)力，而不是某個(gè)政黨、某個(gè)社會(huì)組織的代言人的權(quán)力。

(2)行政權(quán)力具有合法性。行政權(quán)力的取得和運(yùn)用必須符合憲法和有關(guān)法令所規(guī)定的范圍、種類(lèi)、程序和限度。

(3)相對(duì)于政治權(quán)力來(lái)講，行政權(quán)力是一種操作性很強(qiáng)的執(zhí)行權(quán)力，其運(yùn)用具有極強(qiáng)的操作性和技術(shù)性特點(diǎn)。

(4)行政權(quán)力是一種強(qiáng)制性的權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力制定各種有效措施、政策，對(duì)社會(huì)事務(wù)做出具有強(qiáng)制性的管理。

(5)行政權(quán)力具有“一元性”。這表現(xiàn)在：在一定的行政區(qū)域內(nèi)，只有一個(gè)行政系統(tǒng)；在每個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能有一個(gè)行政權(quán)力中心，不能有“政出多門(mén)”的情況；同時(shí)，行政權(quán)力在上下級(jí)之間、主客體之間，具有“不可逆”性，上下級(jí)之間是命令與服從的關(guān)系，不存在討價(jià)還價(jià)的余地。

4．行政管理活動(dòng)的根本原則是依法管理。行政管理，特別是現(xiàn)代行政管理必須是以法律為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施管理。

三、行政職能的涵義及內(nèi)容

所謂行政職能，是指行政管理在國(guó)家、社會(huì)生活中所起的基本作用，它是國(guó)家職能的重要組成部分。

從行政管理所具有的政治性和社會(huì)性?xún)芍貙傩詠?lái)看，行政職能可以分為政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。這兩者相互統(tǒng)一，互為前提，不可偏廢。

從政府運(yùn)作的過(guò)程和履行職能的方式來(lái)看，行政職能可以分為計(jì)劃職能、組織職能、指揮職能、協(xié)調(diào)職能、控制職能等。

從政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域來(lái)看，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有四大功能：制定規(guī)則、宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)。

四、行政管理組織

(一)行政管理組織的含義

廣義的行政組織指一切具備計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等行政功能的組織，它既包括國(guó)家行政部門(mén)的組織，也包括國(guó)家立法、司法等部門(mén)內(nèi)履行行政職能的組織，還包括企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體內(nèi)部的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

狹義的行政組織是依照國(guó)家憲法和法律的規(guī)定，在一定的權(quán)限內(nèi)執(zhí)行各種公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)的總稱(chēng)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是指政府機(jī)構(gòu)。它的主要特征在于，一是具有權(quán)威性和強(qiáng)制力；二是屬于預(yù)算撥款制的行政組織，全部財(cái)政來(lái)源于國(guó)家預(yù)算。本節(jié)所指的，是狹義上的行政組織。

(二)行政管理組織的種類(lèi)

行政組織按照其功能和作用的不同，大體可分為以下一些基本種類(lèi)：2012年物業(yè)管理師考試時(shí)間

1．領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也稱(chēng)首腦機(jī)關(guān)，是各級(jí)政府統(tǒng)轄全局的指揮、決策和督導(dǎo)中心。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是行政組織的中樞，其職能是負(fù)責(zé)制定行政組織的目標(biāo)、規(guī)劃和政策，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重大行政問(wèn)題進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，并督導(dǎo)決策的實(shí)施。如我國(guó)的國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府就屬此類(lèi)。

2．職能機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)是指在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織和管理某一專(zhuān)業(yè)行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。它對(duì)上受領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指揮和監(jiān)督，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的各種具體指示、方針和政策；對(duì)下行使政府的行政管理職能，指導(dǎo)下級(jí)相應(yīng)的行政部門(mén)或某些社會(huì)公益性組織的活動(dòng)。如我國(guó)國(guó)務(wù)院所屬部委就屬此類(lèi)。

3．輔助機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)是指為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而在行政組織內(nèi)部承擔(dān)協(xié)助工作的機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)的功能主要是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)收集信息、提供咨詢(xún)、協(xié)調(diào)溝通各方面的關(guān)系、管理日常事務(wù)等。輔助機(jī)關(guān)包括辦公機(jī)關(guān)、信息機(jī)關(guān)和咨詢(xún)機(jī)關(guān)。具體說(shuō)來(lái)，又可細(xì)分為綜合性輔助機(jī)關(guān)、專(zhuān)門(mén)性輔助機(jī)關(guān)和咨詢(xún)性輔助機(jī)關(guān)三類(lèi)。綜合性輔助機(jī)關(guān)即各級(jí)政府的辦公廳(室)、秘書(shū)處(科)等，主要處理各種綜合性事務(wù)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處理政務(wù)，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系等；專(zhuān)門(mén)性輔助機(jī)關(guān)即各級(jí)政府中的人事部門(mén)、總務(wù)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)等；咨詢(xún)性輔助機(jī)關(guān)包括各種智囊團(tuán)、政策研究室等，其職能主要是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)的決策提供各種建議。輔助機(jī)關(guān)直接聽(tīng)從行政首長(zhǎng)的指揮和命令，它對(duì)各專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)沒(méi)有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下，可以代表行政首長(zhǎng)。由于輔助機(jī)關(guān)是緊靠行政首長(zhǎng)的一個(gè)組織環(huán)節(jié)，事實(shí)上參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動(dòng)、匯集信息、處理糾紛、培訓(xùn)人才、管理日常事務(wù)，它的效率如何直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)功能的發(fā)揮，歷來(lái)被認(rèn)為是一種重要的行政機(jī)關(guān)。

4．直屬機(jī)關(guān)。直屬機(jī)關(guān)是指各國(guó)政府序列中主管某些專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院把一些不便劃歸各部、各委員會(huì)管理的專(zhuān)門(mén)事務(wù)交付給專(zhuān)設(shè)的直屬機(jī)構(gòu)管轄，這些直屬機(jī)構(gòu)的法律地位略低于部委，如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家環(huán)保局和海關(guān)總署等。

5．派出機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)是指行政機(jī)關(guān)依法根據(jù)工作需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)關(guān)或代表機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行某種特定的任務(wù)或執(zhí)行整體性社會(huì)事務(wù)。通常情況下，派出機(jī)關(guān)是中央集權(quán)制下行政機(jī)關(guān)為減輕自身的工作負(fù)擔(dān)，保證對(duì)轄區(qū)進(jìn)行有效控制和管理而設(shè)置的，它不是一級(jí)政府，其職權(quán)受到派出者較強(qiáng)的約束。在我國(guó)，各省、自治區(qū)人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，可以設(shè)立若干行政公署作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)和市轄區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處作為其派出機(jī)關(guān)。當(dāng)然，我國(guó)的派出機(jī)關(guān)還包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門(mén)派出的代表機(jī)關(guān)，如海關(guān)、公安、鐵路等機(jī)關(guān)派駐各地的機(jī)關(guān)以及外交部派駐國(guó)外的大使館、領(lǐng)事館以及外交部派駐香港、澳門(mén)的特派員公署等。

(三)行政管理組織的結(jié)構(gòu)

行政組織的結(jié)構(gòu)是指行政組織的各組成要素之間的相互聯(lián)系方式或互動(dòng)關(guān)系模式。

行政組織的基本結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。行政組織的上下層級(jí)之間，存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種排列方式稱(chēng)為行政組織的縱向結(jié)構(gòu)；行政組織的同一層級(jí)之中的各部門(mén)之間，是相互協(xié)調(diào)與合作的平等關(guān)系，這種組合方式稱(chēng)為行政組織的橫向結(jié)構(gòu)。

1．行政組織的縱向結(jié)構(gòu)。

管理層次和管理幅度是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個(gè)決定性因素。

所謂管理幅度，是指一個(gè)層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)或一位行政首長(zhǎng)直接控制的下級(jí)機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)目。

所謂管理層次，是

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