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危機(jī)管理應(yīng)急機(jī)制問題探討

危機(jī)常常以各種不同的形式出現(xiàn)，給人們帶來生命和財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)社會(huì)造成不利影響。因而研究危機(jī)管理具有重要意義，本文對(duì)危機(jī)管理的應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行探討。

危機(jī)與危機(jī)管理

關(guān)于“危機(jī)”一詞的含義，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行理解和闡述。對(duì)于危機(jī)的界定不盡相同，但意思相近。所謂危機(jī)，是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件。

從時(shí)間系列的角度分析，危機(jī)事件遵循一個(gè)特定的進(jìn)程或是發(fā)展周期。危機(jī)事件和其他事件一樣從最初的發(fā)生發(fā)展到危機(jī)爆發(fā)、持續(xù)直至結(jié)束，有其自身的生命周期。對(duì)于危機(jī)管理通常是結(jié)合時(shí)間因素進(jìn)行的，即根據(jù)危機(jī)自身的生命周期，將危機(jī)管理劃分為不同的階段，在危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展的每一個(gè)階段分別采取不同的應(yīng)對(duì)處置措施。

格林（Green）認(rèn)為：危機(jī)管理的任務(wù)是盡可能控制事態(tài)，在危機(jī)事件中把損失控制在一定的范圍內(nèi)，在事態(tài)失控后要爭取重新控制住。米特羅夫和皮爾遜認(rèn)為收集、分析和傳播信息是危機(jī)管理者的直接任務(wù)。危機(jī)發(fā)生的最初幾小時(shí)（或危機(jī)持續(xù)時(shí)間很長時(shí)的最初幾天），管理者應(yīng)同步采取一系列關(guān)鍵的行動(dòng)。這些行動(dòng)是“甄別事實(shí)，深度分析，控制損失，加強(qiáng)溝通”。薛瀾認(rèn)為，從最廣泛的意義上說，危機(jī)管理包含對(duì)危機(jī)事前、事中、事后所有事務(wù)的管理。在危機(jī)到來之前，應(yīng)當(dāng)盡量地避免危機(jī)；一旦危機(jī)發(fā)生，則要迅速采取措施阻止危機(jī)的進(jìn)一步發(fā)展、擴(kuò)大，盡量減少危機(jī)可能造成的損失；當(dāng)危機(jī)結(jié)束后，要迅速進(jìn)行恢復(fù)重建，盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活，并且進(jìn)行總結(jié)學(xué)習(xí)。

建立應(yīng)急管理機(jī)制的必要性

預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制是危機(jī)管理中兩項(xiàng)最基本的制度，能夠最大程度地減少由于公共緊急狀態(tài)給民眾生命和財(cái)產(chǎn)所造成的損失和給正常的社會(huì)秩序造成的巨大破壞。

危機(jī)事件具有突發(fā)性、緊急性，危機(jī)發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)往往是不可預(yù)見的，危機(jī)的發(fā)生往往是出乎人們意料的。同時(shí)，危機(jī)事件又具有很高的不確定性，危機(jī)事件的發(fā)展受到多種因素的影響，其影響范圍等在事前均是未知的。比如自然災(zāi)害引發(fā)的危機(jī)，其發(fā)展受到諸多外界因素的影響，另外，對(duì)于危機(jī)采取的處置措施不同，也會(huì)對(duì)危機(jī)的發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，應(yīng)當(dāng)在平時(shí)進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)測(cè)，對(duì)收集到的信息進(jìn)行分析，若發(fā)現(xiàn)可能引起危機(jī)的征兆則應(yīng)盡快采取措施，以避免危機(jī)的發(fā)生。而當(dāng)危機(jī)一旦發(fā)生，則應(yīng)當(dāng)盡快采取措施，隔離、控制危機(jī)，盡量減少危機(jī)造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失。因此，必須建立應(yīng)急管理機(jī)制，以便預(yù)防和控制危機(jī)。

如前文所述，危機(jī)管理，從最廣泛的意義上說應(yīng)當(dāng)包括危機(jī)的事前、事中、事后的管理。危機(jī)事件也和其他事件一樣，其形成有一定的過程，只是該過程長短不同，危機(jī)狀態(tài)也是逐步發(fā)展而形成的。危機(jī)發(fā)生前，一般會(huì)有一些先兆。如果能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)這些可能導(dǎo)致危機(jī)的先兆并采取適當(dāng)?shù)拇胧?，則可能防止危機(jī)的發(fā)生。在危機(jī)發(fā)生之前采取措施，降低危機(jī)發(fā)生的可能性，盡可能將危機(jī)化解于萌芽階段，避免危機(jī)的發(fā)生，并且為積極應(yīng)對(duì)危機(jī)做準(zhǔn)備。因此，要建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制，將對(duì)危機(jī)的事前預(yù)測(cè)、控制納入日常管理中。

危機(jī)發(fā)生前的準(zhǔn)備階段對(duì)于危機(jī)管理而言是十分重要的階段。通過收集到的大量信息，根據(jù)科學(xué)的依據(jù)進(jìn)行分析，能夠?qū)赡芤l(fā)危機(jī)的事件的前兆進(jìn)行防范、加以疏導(dǎo)，爭取將危機(jī)的前兆消滅在萌芽狀態(tài)，從而避免危機(jī)的發(fā)生。但是，建立了預(yù)警機(jī)制，也并非所有的危機(jī)都能完全避免。

由于現(xiàn)有技術(shù)的限制等諸多原因，不是所有的危機(jī)都可以事先通過預(yù)警機(jī)制發(fā)現(xiàn)其征兆，采取措施使之避免，很多危機(jī)是無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的。即使預(yù)測(cè)到了危機(jī)的征兆，也可能沒有十分有效的措施避免危機(jī)的發(fā)生，也就是并不是所有的危機(jī)征兆都能得到有效處置以防止危機(jī)的發(fā)生。根據(jù)預(yù)警信息，能夠?qū)赡馨l(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)防，作好各種準(zhǔn)備，當(dāng)危機(jī)真正發(fā)生，能降低危機(jī)發(fā)生的突然性和意外性。當(dāng)危機(jī)一旦真的發(fā)生了，就必須在很短的時(shí)間內(nèi)做出決策，對(duì)危機(jī)進(jìn)行處置，盡量減少危機(jī)造成的人民生命、財(cái)產(chǎn)損失，將危機(jī)造成的損失最小化。對(duì)危機(jī)的處置往往需要多個(gè)部門的共同參與，要有充足的人力、物力、財(cái)力的保障。比如，為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，需要大量的藥品、醫(yī)療設(shè)施、運(yùn)輸工具，需要醫(yī)療、公安、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門的共同參與。這就需要具有良好的危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，保證危機(jī)一旦發(fā)生，能夠盡快正確處置，盡可能地控制事態(tài)的發(fā)展，最大限度地減少危機(jī)所造成的人民生命、財(cái)產(chǎn)損失。

總之，預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。世界各國都采取了相應(yīng)的措施和對(duì)策來處理與公共緊急狀態(tài)有關(guān)的危機(jī)事件。主要的措施包括兩個(gè)方面：制定相關(guān)的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法對(duì)抗緊急狀態(tài)的法制原則；建立有效的國家對(duì)危機(jī)的預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制，最大程度地減少由于公共緊急狀態(tài)給民眾生命和財(cái)產(chǎn)所造成的損失和給正常的社會(huì)秩序造成的巨大破壞。因此，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，應(yīng)當(dāng)建立健全包括預(yù)警和快速反應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，同時(shí)需要完善的法律保障。

建立應(yīng)急管理機(jī)制

由于危機(jī)事件現(xiàn)實(shí)的或潛在的突發(fā)性和危害性，政府必須將危機(jī)管理納入日常的管理和運(yùn)作中，使之成為政府日常管理的重要組成部分，而不能僅僅當(dāng)作是臨時(shí)性的應(yīng)急任務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須建立危機(jī)事件的預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾方面的建設(shè)：

預(yù)警機(jī)制危機(jī)預(yù)警指的是以先進(jìn)的信息技術(shù)平臺(tái)，通過預(yù)測(cè)和仿真等技術(shù)對(duì)危機(jī)態(tài)勢(shì)進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，做出前瞻性分析和判斷，及時(shí)評(píng)估各種災(zāi)害的危險(xiǎn)程度，并給出參考性對(duì)策建議，提高政府應(yīng)急管理的效率和科學(xué)性。危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是指組織為了能在危機(jī)來臨時(shí)能盡可能早地發(fā)現(xiàn)危機(jī)的來臨，建立一套能感應(yīng)危機(jī)來臨的信號(hào)，并判斷這些信號(hào)與危機(jī)之間關(guān)系的系統(tǒng)，通過對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源、危機(jī)征兆進(jìn)行不斷地監(jiān)測(cè)，從而在各種信號(hào)顯示危機(jī)來臨時(shí)及時(shí)地向組織或個(gè)人發(fā)出警報(bào)，提醒組織或個(gè)人對(duì)危機(jī)采取行動(dòng)。

預(yù)警的任務(wù)是在平時(shí)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，收集信息，及時(shí)進(jìn)行信息傳遞、處理分析，發(fā)現(xiàn)某些指標(biāo)達(dá)到預(yù)警系統(tǒng)的臨界值則需要發(fā)出警報(bào)。因此，要建立完善的預(yù)警機(jī)制需要具有良好的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，信息處理分析系統(tǒng)和信息傳遞報(bào)告系統(tǒng)，保障對(duì)信息的及時(shí)準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)、科學(xué)合理地分析處理和暢通地傳遞。完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制應(yīng)當(dāng)做好信息監(jiān)測(cè)，將對(duì)危機(jī)的監(jiān)測(cè)常規(guī)化，納入日常管理中來；在此基礎(chǔ)上將所收集到的可能提供危機(jī)事件信息的各方面的信息，進(jìn)行科學(xué)的處理分析并做出預(yù)測(cè)和決策，做出是否需要發(fā)出預(yù)警報(bào)告的判斷，以便發(fā)出及時(shí)、準(zhǔn)確的預(yù)警報(bào)告，提高人們對(duì)危機(jī)事件的警覺，作好應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的應(yīng)急能力，減少危機(jī)造成的危害，以保護(hù)人民的生命安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)行。

快速反應(yīng)機(jī)制由于危機(jī)本身具有突發(fā)性、不確定性，危機(jī)一旦發(fā)生，則需要在短時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)。危機(jī)的決策者應(yīng)當(dāng)在非常有限的時(shí)間內(nèi)迅速做出果斷的決策，調(diào)動(dòng)各個(gè)部門，動(dòng)用各種資源，盡快控制危機(jī)的發(fā)展，恢復(fù)社會(huì)秩序。

在長期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的過程中，我們已經(jīng)建立了一系列應(yīng)急機(jī)構(gòu)，包括軍事上的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，也包括重大自然災(zāi)害、社會(huì)治安、醫(yī)療救護(hù)等方面的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。危機(jī)一旦發(fā)生往往需要多個(gè)部門的共同參與，比如突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，需要的不僅僅是衛(wèi)生部門的參與，物資、交通、公安等許多部門都要參與到應(yīng)對(duì)危機(jī)中來。面對(duì)突然爆發(fā)的危機(jī)，在極短的時(shí)間內(nèi)做出決策并非易事，因此，為進(jìn)一步建立健全快速反應(yīng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的決策和指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)危機(jī)發(fā)生時(shí)在短時(shí)間內(nèi)做出決策，并依據(jù)決策對(duì)整個(gè)危機(jī)處置進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

為應(yīng)對(duì)危機(jī)不僅僅需要統(tǒng)一的指揮決策機(jī)構(gòu)，還需要統(tǒng)一的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門。如前文所述，為應(yīng)對(duì)危機(jī)需要的往往是多個(gè)部門的共同參與，在目前我國分部門、分災(zāi)種的危機(jī)管理體系下，應(yīng)急機(jī)制中各個(gè)部門是相互獨(dú)立的，這些部門之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)配合，充分發(fā)揮自身作用。因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)危機(jī)事件應(yīng)急處置的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)，建立一個(gè)常設(shè)的、相對(duì)獨(dú)立的用于協(xié)調(diào)危機(jī)管理各個(gè)職能部門和機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，使我國危機(jī)管理應(yīng)急機(jī)制進(jìn)一步提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率。

法律保障危機(jī)管理更重要的是要制定相關(guān)的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理緊急事務(wù)中的職能和職責(zé)，確定依法對(duì)抗緊急狀態(tài)的法制原則。應(yīng)急管理機(jī)制中的預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制的運(yùn)做是依托于一定的組織結(jié)構(gòu)的。一個(gè)完備的危機(jī)管理體制應(yīng)當(dāng)由五大系統(tǒng)構(gòu)成：指揮決策機(jī)構(gòu)、職能組織體系、信息參謀咨詢組織體系、綜合協(xié)調(diào)部門和輔助部門。預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制的建立必須是建立在有效的管理體制上，而每一個(gè)部門的職能、權(quán)限等必須有相關(guān)法律的明確規(guī)定，以使機(jī)制的運(yùn)行有法律保障，真正做到預(yù)防和處置危機(jī)。

通過制定法律，可以對(duì)危機(jī)管理中應(yīng)急機(jī)制各個(gè)部門的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，維護(hù)政府在處置危機(jī)中的合法性和權(quán)威性。通過制定危機(jī)管理方面的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在危機(jī)管理中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法應(yīng)對(duì)危機(jī)的原則，有利于增強(qiáng)政府處理危機(jī)的能力，也有利于維護(hù)政府的公信力、權(quán)威性和合法性。危機(jī)一旦發(fā)生，由于其自身的緊迫性、不確定性，如果指揮決策機(jī)構(gòu)不具有絕對(duì)的權(quán)威，后果很難設(shè)想。

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