一、金融制度的概念

金融制度是指一個(gè)國家以法律形式所確定的金融體系結(jié)構(gòu)，以及組成該體系的各類金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工和相互關(guān)系的總和。

從廣義上說，金融制度包括金融中介機(jī)構(gòu)、金融市場和金融監(jiān)管制度等方面的內(nèi)容，具體為：①各類金融機(jī)構(gòu)的地位、作用、職能和相互關(guān)系;②金融市場的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制;③金融監(jiān)管制度，包括中央銀行或金融監(jiān)管當(dāng)局，金融調(diào)控、金融管理的法律法規(guī)，金融調(diào)控、金融監(jiān)管的組織形式、運(yùn)作體制等。

金融制度的構(gòu)建與發(fā)展取決于不同國家、不同社會(huì)制度下的生產(chǎn)力水平及其生產(chǎn)方式的發(fā)展?fàn)顩r，因此，金融制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)變化的過程。隨著全球經(jīng)濟(jì)金融一體化的快速發(fā)展和我國改革開放進(jìn)程的不斷深入，金觸體制也處在不斷整合和發(fā)展的過程之中。

由于金融制度的有關(guān)內(nèi)容在本書其他章節(jié)將有論述，這里就中央銀行制度、商業(yè)銀行制度、政策性金融制度以及金融監(jiān)管制度的主要內(nèi)容進(jìn)行介紹。

二、中央銀行制度

中央銀行是國家賦予其制定和執(zhí)行貨幣政策，監(jiān)督管理金融業(yè)和規(guī)范金融秩序，防范金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定，為商業(yè)銀行等普通金融機(jī)構(gòu)和政府提供金融服務(wù)，調(diào)控金融和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀管理機(jī)構(gòu)。中央銀行制度的內(nèi)涵主要包括組織形式、資本組成、組織結(jié)構(gòu)和職能構(gòu)成等方面。關(guān)于中央銀行的組織結(jié)構(gòu)和職能構(gòu)成在其他章節(jié)有論述，這里只就其組織形式和資本構(gòu)成加以介紹。

(一)中央銀行的組織形式

中央銀行的組織形式即中央銀行的存在形式或組成形式。中央銀行的組織形式主要有四種類型。

(1)一元式中央銀行制度。一元式中央銀行制就是一個(gè)國家只設(shè)立一家統(tǒng)一的中央銀行執(zhí)行中央銀行職能的制度形式。這類中央銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置一般采取總分行制，逐級(jí)垂直隸屬。中央銀行設(shè)立多少分支機(jī)構(gòu)，主要取決于國土面積、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及金融的發(fā)達(dá)程度等。

一元式中央銀行制度是比較完善、成熟的制度形式，具有組織完善、機(jī)構(gòu)健全、權(quán)力集中、職能齊全的特點(diǎn)，大多數(shù)國家都實(shí)行這種制度。一般是在總行之下，在國內(nèi)設(shè)置央行分支行或代表處。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，一些國家的央行還在國外設(shè)立代表處，以加強(qiáng)央行在宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管等方面的國際交流與合作。

(2)二元式中央銀行制度。二元式中央銀行制度又稱為二元復(fù)合式的中央銀行制度，就是一個(gè)國家建立中央與地方兩級(jí)相對(duì)獨(dú)立的中央銀行機(jī)構(gòu)，分別行使金融調(diào)控和管理職能，不同等級(jí)的中央銀行共同組成一個(gè)復(fù)合式統(tǒng)一的中央銀行體系。一般地說，地方級(jí)中央銀行是按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特點(diǎn)、特定的法規(guī)和歷史條件而設(shè)立，他們要受到中央級(jí)中央銀行的監(jiān)督與指導(dǎo)，但他們與中央級(jí)中央銀行并非一般意義上的總分行關(guān)系，地方級(jí)中央銀行在其轄區(qū)內(nèi)有一定的獨(dú)立性，中央級(jí)中央銀行和地方級(jí)中央銀行是按照法律規(guī)定分別行使其職能。

二元式中央銀行制度具有權(quán)力與職能相對(duì)分散、分支機(jī)構(gòu)較少等特點(diǎn)，一般是實(shí)行聯(lián)邦制的國家所采用，如美國、德國等。

(3)跨國的中央銀行制度?？鐕闹醒脬y行制度就是由若干國家聯(lián)合組建一家中央銀行，由這家中央銀行在其成員國范圍內(nèi)行使全部或部分中央銀行職能的中央銀行制度。這種中央銀行制度一般與區(qū)域性多國經(jīng)濟(jì)的相對(duì)一致性和貨幣聯(lián)盟體制相對(duì)應(yīng)?？鐕闹醒脬y行不屬于任何一個(gè)國家所獨(dú)有，而是成員國共同的中央銀行，對(duì)所有的成員國發(fā)行共同的貨幣，制定和執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣政策，開展金融宏觀調(diào)控等。

第二次世界大戰(zhàn)后相繼成立的西非貨幣聯(lián)盟、中非貨幣聯(lián)盟、東加勒比海貨幣區(qū)等都屬于跨國中央銀行的組織形式。此外，1998年6月1日成立的歐洲中央銀行亦是一個(gè)典型的跨國式中央銀行。歐洲中央銀行作為歐洲中央銀行體系的決策機(jī)構(gòu)，具有法人資格，在歐元區(qū)內(nèi)發(fā)行歐洲統(tǒng)一貨幣——?dú)W元，在各成員國制定和實(shí)施統(tǒng)一的貨幣政策。歐洲中央銀行獨(dú)立于歐盟各成員國的政府，獨(dú)立于歐盟各個(gè)機(jī)構(gòu)，是歐盟各成員國共有的中央銀行。

(4)準(zhǔn)中央銀行制度。準(zhǔn)中央銀行制度就是在一個(gè)國家或地區(qū)不設(shè)置真正專業(yè)化、具備完全職能的中央銀行，而是設(shè)立若干類似中央銀行的金融管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行部分中央銀行的職能，并授權(quán)若干商業(yè)銀行也執(zhí)行部分中央銀行職能的中央銀行制度形式。

在準(zhǔn)中央銀行制度下，中央銀行的職能是由不同的機(jī)構(gòu)從不同的角度分別執(zhí)行，具有中央銀行的權(quán)力分散、職能分解的特點(diǎn)。實(shí)行準(zhǔn)中央銀行制度的國家和地區(qū)主要有新加坡、中國香港特別行政區(qū)，以及利比里亞、萊索托、斯威士蘭等發(fā)展中國家。在新加坡，中央銀行的職能分別由金融管理局、貨幣委員會(huì)和政府投資公司等政府機(jī)構(gòu)，以及大商業(yè)銀行共同承擔(dān)與行使。在香港特別行政區(qū)，中央銀行的職能由香港金融管理局和若干商業(yè)銀行共同執(zhí)行。香港金融管理局負(fù)責(zé)管理外匯基金，制定幣制與匯率政策等。匯豐銀行、渣打銀行和中國銀行香港分行承擔(dān)流通貨幣的發(fā)行，并接受政府存款和保管其他公款，在必要時(shí)充當(dāng)“最后貸款人”的角色。匯豐銀行作為香港銀行公會(huì)票據(jù)交換所的管理銀行，負(fù)責(zé)集中和管理其他銀行與金融機(jī)構(gòu)的清算準(zhǔn)備金，執(zhí)行“中央結(jié)算銀行”的職能。

(二)中央銀行的資本構(gòu)成

中央銀行的資本金一般由實(shí)收資本、在經(jīng)營活動(dòng)中的留存利潤、財(cái)政撥款等構(gòu)成：中央銀行資本金構(gòu)成的結(jié)構(gòu)形式主要有五種類型。

(1)全部資本為同家所有的資本結(jié)構(gòu)。這是指中央銀行的資本是由政府撥款形成，或是政府通過收購股份的方式將私營商業(yè)銀行改組成為中央銀行，因而中央銀行的資本金全部屬于同家，是國有化性質(zhì)的中央銀行。目前大多數(shù)國家中央銀行的資本結(jié)構(gòu)都是國有形式，如英國、法國、德國、加拿大、中國、印度、俄羅斯、印度尼西亞等。

一般來說，形成歷史較長的中央銀行多由私營銀行或股份銀行轉(zhuǎn)變而來，他們最初的資本金為私人投資或股份合作資本。隨著中央銀行作用的增強(qiáng)和地位的上升，為了更好地發(fā)揮中央銀行職能，許多國家通過購買私人股本的辦法實(shí)行中央銀行的國有化。鑒于中央銀行的地位與職能作用，第二次世界大戰(zhàn)之后新建立的中央銀行大多數(shù)都是由國家財(cái)政直接撥款投資創(chuàng)建。全部資本為國家所有的資本結(jié)構(gòu)形式成為中央銀行資本結(jié)構(gòu)的主要形式。

(2)國家和民間股份混合所有的資本結(jié)構(gòu)。這是指中央銀行的資本一部分是南國家投資所形成的國家資本，另一部分是由私人投資所形成的私人資本共同構(gòu)成。法律規(guī)定國家資本一般占資本總額的50%以上，有的國家則實(shí)行國家資本和民間資本各占50%的資本構(gòu)成，國家擁有中央銀行的經(jīng)營管理權(quán)和決策權(quán)。私人股東則一般沒有經(jīng)營管理權(quán)和決策權(quán)，而只具有分取紅利的權(quán)利，并且其股權(quán)轉(zhuǎn)讓也必須經(jīng)中央銀行同意后方可進(jìn)行等，所以私人股份對(duì)中央銀行的政策一般沒有影響。采用這種中央銀行資本結(jié)構(gòu)的國家有日本、墨西哥、巴基斯坦、比利時(shí)、卡塔爾等。

(3)全部資本非國家所有的資本結(jié)構(gòu)。此種資本結(jié)構(gòu)是指中央銀行的資本全部由民間資本形成，國家政府不持有股份的中央銀行資本構(gòu)成形式。美國、意大利、瑞十等少數(shù)國家的中央銀行實(shí)行此類資本結(jié)構(gòu)。美國聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的股本全部由參加聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的會(huì)員銀行所持有，會(huì)員銀行按自己實(shí)收資本和公積金的6%認(rèn)購所參加的聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的股份。會(huì)員銀行按實(shí)繳股本享受一定年率的股息。

(4)無資本金的資本結(jié)構(gòu)。這是指中央銀行自身無資本金，中央銀行的運(yùn)行是由政府授權(quán)，依照國家法律履行中央銀行各項(xiàng)職責(zé)的資本構(gòu)成形式。韓國的中央銀行是曰前唯一沒有資本金的中央銀行。1950年韓國銀行成立時(shí)注冊(cè)資本為15億韓元，全部由政府出資。1962年修改后的《韓國銀行法》確定韓國銀行為“無資本的特殊法人”。該行每年的凈利潤按規(guī)定留存準(zhǔn)備之后，全部匯人政府的“總收入賬戶”。如發(fā)生虧損，首先用提存的準(zhǔn)備彌補(bǔ)，不足部分由政府的支出賬戶撥補(bǔ)。

(5)資本為多國共有的資本結(jié)構(gòu)。這是指在跨國的中央銀行制度下，中央銀行的資本金由貨幣聯(lián)盟成員國共同出資構(gòu)成的形式。貨幣聯(lián)盟各成員國一般按商定比例認(rèn)繳資本，并以認(rèn)繳比例擁有對(duì)中央銀行的所有權(quán)。

三、商業(yè)銀行制度

從商業(yè)銀行的產(chǎn)生和發(fā)展歷史過程看，商業(yè)銀行是以追逐利潤為目標(biāo)，能夠吸收存款，以經(jīng)營金融資產(chǎn)和金融負(fù)債為對(duì)象，從事經(jīng)營活動(dòng)的金融企業(yè)。商業(yè)銀行是各國金融體系的主體。

(一)商業(yè)銀行的組織制度

從各國情況看，商業(yè)銀行的組織制度主要有四種類型。

(1)單一銀行制度。單一銀行制度又稱為單元銀行制或獨(dú)家銀行制，就是銀行業(yè)務(wù)完全有各自獨(dú)立的商業(yè)銀行經(jīng)營，不設(shè)或者不允許設(shè)分支機(jī)構(gòu)。采取單一銀行制度的商業(yè)銀行，銀行業(yè)務(wù)只有一家獨(dú)立的銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營，沒有分支機(jī)構(gòu)存在，風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)自承擔(dān)，利潤獨(dú)自分享。

單一銀行制度作為商業(yè)銀行的一種組織形式，既有優(yōu)點(diǎn)，也有缺點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：①防止銀行的集中和壟斷，但限制了競爭。商業(yè)銀行的獨(dú)家經(jīng)營，不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，防止了由于銀行網(wǎng)絡(luò)過于龐大造成銀行業(yè)的過分集中和壟斷。但這樣也限制了銀行業(yè)的競爭，不利于銀行的發(fā)展。②降低營業(yè)成本，但限制了業(yè)務(wù)創(chuàng)新與發(fā)展。單一銀行沒有龐大的分支機(jī)構(gòu)的費(fèi)用開支，能夠降低經(jīng)營成本。但由于此類銀行采用最新技術(shù)的單位成本比較高，限制了銀行對(duì)最新管理手段與工具的采用，以及銀行業(yè)務(wù)的擴(kuò)大和創(chuàng)新。③強(qiáng)化地方服務(wù)，但限制了規(guī)模效益。獨(dú)家商業(yè)銀行經(jīng)營的地域性特征較強(qiáng)，有利于銀行與地方政府的協(xié)調(diào)，更能適合本地區(qū)的需要，集中全力為本地區(qū)服務(wù)。但是由于地域和業(yè)務(wù)規(guī)模的限制，不利于銀行規(guī)模效益的提高。④獨(dú)立性、自主性強(qiáng)，但抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力差。由于管理層次少，銀行具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，業(yè)務(wù)經(jīng)營的靈活性大。但是由于服務(wù)地域的相對(duì)狹小和資金實(shí)力較弱，難以有效抵御風(fēng)險(xiǎn)。

由于美國是各州獨(dú)立性較強(qiáng)的聯(lián)邦制國家，單一銀行制在美國曾經(jīng)比較典型。20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，美國關(guān)于銀行開設(shè)分支機(jī)構(gòu)的限制逐漸放寬。

(2)分支銀行制度。分支銀行制度又稱為總分行制，是指法律上允許在總行(或總管理處)之下，在國內(nèi)外各地普遍設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，形成以總機(jī)構(gòu)為中心龐大的銀行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。它是各國商業(yè)銀行普遍采用的組織形式。

根據(jù)總機(jī)構(gòu)設(shè)置的形式與職能的不同，分支銀行制度又分為兩種形式：①總行制。即商業(yè)銀行的總行不僅監(jiān)督管理、指揮和協(xié)調(diào)各分支機(jī)構(gòu)，而且其本身也對(duì)外開展經(jīng)營活動(dòng)。②總管理處制。即總管理處作為銀行的管理機(jī)構(gòu)，只是監(jiān)督管理二指揮和協(xié)調(diào)各分支機(jī)構(gòu)，本身并不對(duì)外開展經(jīng)營活動(dòng)，一般在總管理處所在地通過另行設(shè)立分行或營業(yè)部對(duì)外營業(yè)。

分支銀行制度作為商業(yè)銀行的一種組織形式，亦兼有其優(yōu)缺點(diǎn)。

其優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在：①規(guī)模效益高。分支機(jī)構(gòu)、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的廣泛設(shè)置，有利于銀行吸收存款，擴(kuò)大銀行資本總額與經(jīng)營規(guī)模，易于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。②競爭力強(qiáng)。廣泛的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)便于現(xiàn)代化管理手段和設(shè)備的采用與推廣，可加速資金的調(diào)劑與周轉(zhuǎn)，分散風(fēng)險(xiǎn)，提高金融服務(wù)質(zhì)量和銀行的競爭力。③易于監(jiān)管。實(shí)行分支銀行制的商業(yè)銀行規(guī)模較大，但總行的數(shù)量一般較少，有利于金融監(jiān)管部門的監(jiān)督與管理。

其缺點(diǎn)主要有：①加速銀行的壟斷與集中。由于擁有龐大的分支機(jī)構(gòu)體系，規(guī)模和實(shí)力較大，容易形成對(duì)中小銀行的兼并、收購，會(huì)加速金融壟斷。②管理難度大。由于分支機(jī)構(gòu)分布廣、內(nèi)部層級(jí)多，加大了銀行管理控制的難度，要求總行或總管理處具有有效的管理控制手段和舞(3)通信系統(tǒng)等’否則會(huì)使銀行經(jīng)營效益下降。(3)持股公司制度。持股公司制度又稱為集團(tuán)銀行制度，是由某一集團(tuán)成立持股公司，由該公司控制或收購兩家以上的若干銀行的組織制度。這些被收購或被控制的銀行在法律上仍然是獨(dú)立的，但他們的經(jīng)營策略和業(yè)務(wù)受持股公司的控制。

持股公司制度是規(guī)避法律限制開設(shè)分支行的一種策略，它可以彌補(bǔ)單一銀行制度的不足，能夠有效擴(kuò)大銀行資本總量，增強(qiáng)經(jīng)營實(shí)力，提高競爭和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。但其缺點(diǎn)是易于形成壟斷和集中，不利于銀行間的適度競爭;在一定程度上限制銀行經(jīng)營的自主性和靈活性，不利于增強(qiáng)銀行業(yè)務(wù)的活力和創(chuàng)新能力。

(4)連鎖銀行制度。連鎖銀行制度又稱為聯(lián)合銀行制度，指兩家或更多的銀行由某一個(gè)人或某一集團(tuán)通過購買多數(shù)股票的形式，形成聯(lián)合經(jīng)營的組織制度。這些被控制的銀行在法律上仍然保持其獨(dú)立性，但其經(jīng)營政策與業(yè)務(wù)要受到控股方的控制。

連鎖銀行制度沒有持股公司的存在，而是由某一控股方直接控制若干銀行，確定銀行的發(fā)展策略和業(yè)務(wù)模式。這種制度在美國西部實(shí)行較多，它與持股公司制一樣，都是為了彌補(bǔ)單一銀行制度的不足，回避對(duì)設(shè)立分支行的限制而形成的。

(二)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營制度

(1)分業(yè)經(jīng)營銀行制度。分業(yè)經(jīng)營銀行制度亦稱為專業(yè)化銀行制度或分離銀行制度，指商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)相分離，商業(yè)銀行只能從事存貸款及結(jié)算等銀行業(yè)務(wù)，不得經(jīng)營證券保險(xiǎn)等其他金融業(yè)務(wù)的制度安排。

該模式的優(yōu)點(diǎn)主要有：保護(hù)存款人利益，有利于商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。由于銀行與企業(yè)在制度上被隔離，且銀行收益被限于主要獲取利差，這有利于商業(yè)銀行以穩(wěn)健經(jīng)營為原則，把安全性放在第一位。同時(shí)這種制度也有利于金融監(jiān)管達(dá)到預(yù)期效果。因?yàn)樯虡I(yè)銀行和投資銀行的風(fēng)險(xiǎn)各有其特點(diǎn)和規(guī)律，兩業(yè)分開經(jīng)營、分別管理，可各白有針對(duì)性地制定和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防范措施。不過，分業(yè)經(jīng)營銀行制度存在不利于加強(qiáng)金融業(yè)的競爭，以及不利于通過各類金融業(yè)務(wù)的互補(bǔ)性分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，因而不利于銀行的利潤收入和穩(wěn)定經(jīng)營等。

(2)綜合性銀行制度。綜合性銀行制度亦稱為全能銀行制度或混業(yè)經(jīng)營銀行制度，是指商業(yè)銀行能夠向客戶提供存款、貸款、證券投資、結(jié)算，甚至信托、租賃、保險(xiǎn)等全面金融業(yè)務(wù)的銀行制度。

綜合性銀行制度的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：能加強(qiáng)金融業(yè)的競爭，有利于優(yōu)勝劣汰和提高效益，促進(jìn)社會(huì)總效用的上升;使并購后的金融行業(yè)可拓展規(guī)模邊界，更好地發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大同質(zhì)性產(chǎn)品或服務(wù)的提供，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益;可以整合利用商業(yè)銀行、投資銀行、保險(xiǎn)公司等的有限資源，形成信息共享、損益互補(bǔ)機(jī)制。業(yè)務(wù)的綜合化能夠分散經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，通過業(yè)務(wù)的互補(bǔ)性保證銀行的利潤收入和穩(wěn)定經(jīng)營;使客戶得到綜合性金融服務(wù)的便利，面對(duì)一個(gè)窗口就可以獲得銀行集團(tuán)內(nèi)部包括存貸款、證券、保險(xiǎn)、資產(chǎn)管理、咨詢、電子服務(wù)等內(nèi)容在內(nèi)的“一條龍”服務(wù)。然而，這種制度也有其嚴(yán)重的缺陷，主要體現(xiàn)在：利益的引誘和競爭的壓力，使商業(yè)銀行短期資金流人資本市場，銀行因收益和風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱，以及信息的不對(duì)稱而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)等，由此易帶來信用鏈斷裂的金融危機(jī);混業(yè)經(jīng)營下形成的更大范圍的行業(yè)壟斷，易使金融業(yè)的不穩(wěn)定因素危及產(chǎn)業(yè)的安全，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生消極影響;若缺乏相應(yīng)配套的嚴(yán)格管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，加之金融監(jiān)管體系的不健全和金融法規(guī)制度的不完善，混業(yè)經(jīng)營可能會(huì)給整個(gè)金融體制帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)，使撤去“防火墻”的金融業(yè)在不完善的管理之下形成金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、政策性金融制度

政策性金融是一種特殊的金融活動(dòng)，具有政策性和金融性雙重特征。政策性表現(xiàn)在由政府出資，其業(yè)務(wù)活動(dòng)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)政策的貫徹支持配合上，表現(xiàn)在融資的非營利性，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策需要“傾斜”支持的行業(yè)、領(lǐng)域的貸款實(shí)行低息或無息的補(bǔ)貼性，以及經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的硬擔(dān)保性上。金融性則表現(xiàn)在資金運(yùn)動(dòng)堅(jiān)持遵循信貸資金的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，體現(xiàn)有償性、效益性和安全性。

(一)政策性金融機(jī)構(gòu)的職能

政策性金融機(jī)構(gòu)既具有與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)類似的職能，又具備其自身特有的職能，這些職能體現(xiàn)出其緊密配合政府經(jīng)濟(jì)政策意圖的性質(zhì)。政策性金融機(jī)構(gòu)的職能主要有以下幾個(gè)方面：

(1)倡導(dǎo)性職能。倡導(dǎo)性職能又稱誘導(dǎo)性職能，是指政策性金融機(jī)構(gòu)以直接或間接的資金投放，吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或民間資金從事符合經(jīng)濟(jì)政策意圖的投資和貸款，以發(fā)揮其首倡、引導(dǎo)功能，引導(dǎo)資金的流向。政策性銀行通過對(duì)某些產(chǎn)業(yè)提供貸款融資，來反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，表明政府對(duì)不同部門的扶持意愿，從而引導(dǎo)其他金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)政府需要扶持的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資。而一旦某一原來政策支持產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲，政策性銀行就可以減少對(duì)該行業(yè)的投資份額，轉(zhuǎn)而扶持其他行業(yè)發(fā)展，從而體現(xiàn)其政策意圖的倡導(dǎo)性，形成對(duì)民間資金運(yùn)用方向的誘導(dǎo)機(jī)制，促使政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(2)選擇性職能。該職能是指政策性金融機(jī)構(gòu)具有通過主動(dòng)選擇融資領(lǐng)域或部門以實(shí)現(xiàn)其融資意圖的職能。政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資領(lǐng)域或部門的選擇是以政府的政策意圖為導(dǎo)向，并參考市場機(jī)制選擇情況而確定的，如對(duì)某些重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如果市場機(jī)制能夠選擇它，那么依靠市場機(jī)制的作用它會(huì)得到相應(yīng)的資源配置，政府干預(yù)則是不必要的。而在市場機(jī)制不予選擇時(shí)，政策性金融機(jī)構(gòu)則根據(jù)政策要求予以選擇，給予融資支持。隨著時(shí)間的推移，當(dāng)客觀情況發(fā)生變化，商業(yè)銀行的選擇也隨之不斷變化，政策性銀行活動(dòng)的領(lǐng)域也必須作相應(yīng)的調(diào)整，不斷進(jìn)行新的選擇。

(3)補(bǔ)充性職能。補(bǔ)充性職能又稱彌補(bǔ)性職能，是指政策性金融機(jī)構(gòu)以政策性融資補(bǔ)充商業(yè)性融資在一些領(lǐng)域或部門的不足，完善以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為主體的金融體系整體功能的職能。對(duì)于一些商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿或無力選擇的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目，以及技術(shù)、市場風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域等，政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行倡導(dǎo)性投資，以直接投資或提供擔(dān)保等方式引導(dǎo)資金流向，進(jìn)行融資補(bǔ)充，有利于形成彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)融資面的不足，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)、各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(4)服務(wù)性職能。該職能是指政策性金融機(jī)構(gòu)依據(jù)長期從事政策性專業(yè)融資業(yè)務(wù)所積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能，為業(yè)務(wù)對(duì)象和政府提供各方面服務(wù)的職能。作為專業(yè)性銀行，政策性銀行可利用自身豐富的專業(yè)知識(shí)，為企業(yè)提供有關(guān)的金融和非金融服務(wù)，并可充當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)政策或產(chǎn)業(yè)政策的參謀，從而體現(xiàn)其服務(wù)性職能。如為企業(yè)分析財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，診斷經(jīng)營情況，提供經(jīng)濟(jì)信息，溝通外部聯(lián)系;為有關(guān)重大投資項(xiàng)目提供經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益評(píng)估;參與政府有關(guān)產(chǎn)業(yè)或部門發(fā)展計(jì)劃的制訂，或代表政府組織實(shí)施該方面的政策計(jì)劃或產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，成為政府在這些領(lǐng)域的助手或顧問。

(二)政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營原則

政策性金融的政策性和金融性的雙重特征，決定了政策性金融機(jī)構(gòu)具有不同于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營原則。

(1)政策性原則。指政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)必須貫徹國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)政策要支持的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、部門開展政策性金融業(yè)務(wù)，提供政策性投資和貸款。政策性金融機(jī)構(gòu)通過貸款投向、期限、利率的安排來體現(xiàn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策并積極參與項(xiàng)目的決策，使信貸政策與國家經(jīng)濟(jì)政策得到銜接。堅(jiān)持政策性原則有利于政策性金融機(jī)構(gòu)把握經(jīng)營方向，避免與商業(yè)性金融在業(yè)務(wù)領(lǐng)域上產(chǎn)生交叉，發(fā)生業(yè)務(wù)競爭，保持自身的經(jīng)營特征。

(2)安全性原則。指政策性金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營活動(dòng)中要注重資產(chǎn)安全。由于政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)范圍主要是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿涉及的低利潤、高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，如不注重安全性，一是無法確保政策性資金的良性循環(huán)，二是政策性資金若被擠占挪用，使信貸資產(chǎn)下降，政策性金融機(jī)構(gòu)將失去金融企業(yè)的特征。

(3)保本微利原則。作為金融企業(yè)，政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的是信貸資金，而非財(cái)政資金，信貸資金的本質(zhì)要求是運(yùn)動(dòng)、回流和增值，因此，政策性金融機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)經(jīng)營管理，講求經(jīng)濟(jì)核算，實(shí)現(xiàn)保本微利，以保持政策性金融機(jī)構(gòu)的生存與持續(xù)發(fā)展。

五、金融監(jiān)管架構(gòu)的理論探討

(一)三種不同的監(jiān)管思路

按照監(jiān)管思路的不同，世界各國現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)制可以分為三類，即機(jī)構(gòu)監(jiān)管(RegulationbyInstitution)、功能監(jiān)管(RegulationbyFunction)和目標(biāo)監(jiān)管(RegulationbyObjection)。

所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管是指不同類型的金融機(jī)構(gòu)(通常指商業(yè)銀行、證券公司和基金公司、保險(xiǎn)公司)的所有業(yè)務(wù)由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和體系進(jìn)行監(jiān)管。所謂功能監(jiān)管是指各類金融機(jī)構(gòu)的同一類型業(yè)務(wù)統(tǒng)一由一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，不同類型業(yè)務(wù)由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管。目標(biāo)監(jiān)管模式則按照金融監(jiān)管的不同目標(biāo)(審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管)分別設(shè)立監(jiān)管部門，對(duì)各種類型金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管。

(二)各種監(jiān)管思路的比較

機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要潛在問題是不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于不同金融機(jī)構(gòu)相類似的金融業(yè)務(wù)可能采取不同的監(jiān)管體制和標(biāo)準(zhǔn)，造成監(jiān)管重疊或監(jiān)管缺位現(xiàn)象的產(chǎn)生，并導(dǎo)致監(jiān)管套利的出現(xiàn)。同時(shí)，隨著混業(yè)經(jīng)營的日益普遍，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式與金融市場和金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)日益顯出明顯差距，造成金融監(jiān)管與金融市場發(fā)展的脫節(jié)，不利于金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。

功能監(jiān)管可能產(chǎn)生的主要問題包括混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)(尤其是金融控股公司)的不同類型的業(yè)務(wù)受到不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但公司作為一個(gè)整體，還缺少必要的監(jiān)管。同時(shí)，一個(gè)金融機(jī)構(gòu)通常由一個(gè)監(jiān)管部門作為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭監(jiān)管，不同牽頭部門對(duì)混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)可能采取的監(jiān)管思路、監(jiān)管側(cè)重各不相同，造成不同的監(jiān)管成本。

目標(biāo)監(jiān)管是按照不同監(jiān)管目標(biāo)(如審慎監(jiān)管、市場行為監(jiān)管、市場競爭監(jiān)管等)對(duì)金融機(jī)構(gòu)從各個(gè)角度進(jìn)行監(jiān)管。與功能監(jiān)管類似，目標(biāo)監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致一個(gè)金融機(jī)構(gòu)需要同時(shí)接受幾個(gè)監(jiān)管部門的監(jiān)管，容易造成監(jiān)管成本的上升和監(jiān)管效率的下降。

六、主要監(jiān)管模式

(一)三種主要監(jiān)管模式

目前世界各國的金融監(jiān)管模式主要分為三類：分業(yè)監(jiān)管(SectorRegulation)、統(tǒng)一監(jiān)管(IntegratedRegulation)、超級(jí)監(jiān)管(Mega-regulationn)。

分業(yè)監(jiān)管主要參照機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思路，對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)按照所屬行業(yè)進(jìn)行劃分，由不同的監(jiān)管部門分別監(jiān)管，早期的金融市場多采用這一監(jiān)管模式。近期，隨著混業(yè)經(jīng)營的日益普及，部分國家的分業(yè)監(jiān)管體制逐步由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管過渡，或兩者兼而有之。例如美國，在混業(yè)經(jīng)營的限制取消后，在分業(yè)監(jiān)管總體框架保持不變的情況下，對(duì)以金融控股公司為代表的混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)主要采取了功能監(jiān)管的方式，同時(shí)賦予中央銀行監(jiān)督金融控股公司整體運(yùn)行穩(wěn)定的職責(zé)，加強(qiáng)了對(duì)混業(yè)經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施。

統(tǒng)一監(jiān)管是指按照監(jiān)管目標(biāo)的不同，將一項(xiàng)或幾項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)賦予統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管的典型案例是澳大利亞采取的雙峰式(TwinPeaks)監(jiān)管模式。1997年，為了提高澳大利亞金融監(jiān)管的效率，降低監(jiān)管成本，提高金融市場的整體競爭力，澳大利亞政府對(duì)金融市場的監(jiān)管體制作了大幅度調(diào)整。按照監(jiān)管目的的不同，分別設(shè)立了澳大利亞審慎監(jiān)管局(theAustralianPrudentialRegulationAuthority)和澳大利亞證券投資委員會(huì)(theAustralianSecuritiesandInvestmentCommission)，分別對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營以及市場行為(包括保護(hù)投資者利益)進(jìn)行監(jiān)管。目前，采取統(tǒng)一監(jiān)管模式的國家和地區(qū)越來越多，但基于各國不同的文化背景、金融市場發(fā)展路徑和階段，統(tǒng)一監(jiān)管的方式和程度各不相同(例如，有的國家將銀行和證券市場的審慎監(jiān)管統(tǒng)一交給一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，有的國家將證券和保險(xiǎn)市場的審慎監(jiān)管統(tǒng)一交給一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，還有的國家將銀行和保險(xiǎn)市場的審慎監(jiān)管統(tǒng)一交給一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé))。

超級(jí)監(jiān)管模式是統(tǒng)一監(jiān)管模式的一種極端方式，即對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)的所有監(jiān)管(包括審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管)均交給一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。目前英國、新加坡、韓國等國家和地區(qū)采取這一模式，其主要特點(diǎn)是金融市場和金融機(jī)構(gòu)相對(duì)集中，有利于超級(jí)監(jiān)管模式的建立和運(yùn)行。

不同的監(jiān)管模式各有利弊，關(guān)鍵是要與本國金融體系的發(fā)展相適應(yīng)，使金融體系在穩(wěn)健性與效率性之間取得良好平衡，使金融服務(wù)更好地促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)中央銀行與金融監(jiān)管的關(guān)系

20世紀(jì)90年代，以英國和北歐等國家為代表，曾出現(xiàn)了金融監(jiān)管與中央銀行分離的潮流。但2008年國際金融危機(jī)后，各國意識(shí)到，宏觀審慎政策的缺失、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)不足是危機(jī)爆發(fā)的重要原因。越來越多的國家明確了中央銀行宏觀審慎管理在防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的地位。同時(shí)，微觀審慎監(jiān)管職能也有向中央銀行集中的趨勢(shì)。比如，危機(jī)后美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)資產(chǎn)超過500億美元的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、所有具有系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)，以及系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)保留對(duì)小銀行的監(jiān)管權(quán)。英格蘭銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，并重新負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管

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